專訪薛濤評(píng)發(fā)改特許經(jīng)營(yíng)再規(guī)范：劍指天價(jià)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)亂象

12月24日，國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施工作的通知》，明確不得以盤活存量資產(chǎn)為名，將特許經(jīng)營(yíng)模式異化為地方政府、地方國(guó)有企業(yè)或平臺(tái)公司變賣資產(chǎn)、變相融資的手段，嚴(yán)禁在盤活存量資產(chǎn)過(guò)程中新增地方政府隱性債務(wù)等各類風(fēng)險(xiǎn)。

E20研究院執(zhí)行院長(zhǎng)、湖南大學(xué)兼職教授薛濤接受《華夏時(shí)報(bào)》采訪談到，發(fā)改委出臺(tái)《通知》的意圖，就是不希望這些盤活存量資產(chǎn)的輕資產(chǎn)或虛擬資產(chǎn)項(xiàng)目，以“特許經(jīng)營(yíng)”模式為名，行變賣資產(chǎn)、變相融資之實(shí)，反而會(huì)沖散特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的規(guī)范度。

臨近2024年歲末，在115號(hào)文出臺(tái)一年多以后，發(fā)改委再次發(fā)文對(duì)政府和社會(huì)資本合作的新機(jī)制進(jìn)行規(guī)范。

12月24日，國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施工作的通知》（下稱《通知》），明確不得以盤活存量資產(chǎn)為名，將特許經(jīng)營(yíng)模式異化為地方政府、地方國(guó)有企業(yè)或平臺(tái)公司變賣資產(chǎn)、變相融資的手段，嚴(yán)禁在盤活存量資產(chǎn)過(guò)程中新增地方政府隱性債務(wù)等各類風(fēng)險(xiǎn)。

近年來(lái)，特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域發(fā)生的多起爭(zhēng)議事件，往往都與出讓虛擬的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)有關(guān)。例如，2023年廣西南寧“天價(jià)停車費(fèi)”事件中，停車管理公司依靠政府轉(zhuǎn)讓的道路停車位泊位經(jīng)營(yíng)權(quán)，將未來(lái)25年半的停車泊位費(fèi)質(zhì)押給兩家銀行，獲得了72億元融資；今年11月，山東省濟(jì)南市平陰縣出讓低空經(jīng)濟(jì)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，以9.24億元的價(jià)格，把“天”賣了30年。

“這次政策的收縮，主要就是強(qiáng)調(diào)地方政府不要隨便去搞‘特許經(jīng)營(yíng)權(quán)’。” E20研究院執(zhí)行院長(zhǎng)、湖南大學(xué)兼職教授薛濤向《華夏時(shí)報(bào)》記者表示，部分地方政府為了融資，利用低空經(jīng)濟(jì)、垃圾回收、數(shù)據(jù)資產(chǎn)、智慧停車等輕資產(chǎn)項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)套現(xiàn)，并不符合傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)的概念。這與特許經(jīng)營(yíng)PPP的目標(biāo)是完全背離的。

一位不愿具名的垃圾處理業(yè)內(nèi)人士也告訴《華夏時(shí)報(bào)》記者，一些地方以特許經(jīng)營(yíng)為幌子，把項(xiàng)目包裝成特許經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓，但實(shí)際上并不是真正的特許經(jīng)營(yíng)。這些項(xiàng)目基本是政府平臺(tái)公司中標(biāo)，然后打包去銀行貸款，事實(shí)上增加了政府隱性債務(wù)。

01糾偏“天價(jià)”特許經(jīng)營(yíng)權(quán)

《通知》指出，市場(chǎng)化程度高的商業(yè)項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，以及沒有經(jīng)營(yíng)收入的公益項(xiàng)目，不得采用特許經(jīng)營(yíng)模式。路側(cè)停車服務(wù)、垃圾清運(yùn)服務(wù)等不涉及固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)權(quán)或收費(fèi)權(quán)轉(zhuǎn)讓等，不得采取特許經(jīng)營(yíng)模式。

這一要求的背景是，近年來(lái)，地方政府“天價(jià)”轉(zhuǎn)讓特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的事件屢見報(bào)端。除了上述廣西、山東的項(xiàng)目以外，貴州省貴陽(yáng)市也在10月底發(fā)布了一個(gè)30億天價(jià)的垃圾分揀及再生資源循環(huán)利用項(xiàng)目，特許經(jīng)營(yíng)期30年。

為何地方政府偏愛轉(zhuǎn)讓特許經(jīng)營(yíng)權(quán)？以廣西南寧“天價(jià)停車費(fèi)”事件為例。2023年年中，南寧當(dāng)?shù)赝＼囀召M(fèi)貴的問(wèn)題成為網(wǎng)絡(luò)熱點(diǎn)，臨時(shí)停車一天需要繳費(fèi)上百元。細(xì)究原因后發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)卣讶惺召M(fèi)類道路停車資源打給國(guó)資控股的南寧市慧泊停車場(chǎng)服務(wù)有限責(zé)任公司負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)，該公司一方面通過(guò)質(zhì)押特許經(jīng)營(yíng)權(quán)從銀行獲得了72億元估值，另一方面還與南寧市青秀區(qū)人民法院簽訂《合作備忘錄》，對(duì)“惡意逃費(fèi)欠費(fèi)”的車主通過(guò)司法訴訟方式進(jìn)行追繳。最終，當(dāng)?shù)囟嗝媸赂刹勘幻饴殻?人因嚴(yán)重違紀(jì)被調(diào)查，南寧市市長(zhǎng)侯剛還在新聞發(fā)布會(huì)上向廣大人民群眾鞠躬道歉。

而此次《通知》的發(fā)布，主要的目的之一就是要堵住“特許經(jīng)營(yíng)權(quán)”這個(gè)窟窿。薛濤指出，類似收停車費(fèi)的項(xiàng)目也許不需要基建，在馬路上畫一畫線就開始收錢了。而115號(hào)文主要涉及的是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，發(fā)改委出臺(tái)《通知》的意圖，就是不希望這些盤活存量資產(chǎn)的輕資產(chǎn)或虛擬資產(chǎn)項(xiàng)目，以“特許經(jīng)營(yíng)”模式為名，行變賣資產(chǎn)、變相融資之實(shí)，反而會(huì)沖散特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的規(guī)范度。

也是因此，在115號(hào)文鼓勵(lì)符合條件的國(guó)有企業(yè)通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)模式規(guī)范參與盤活存量資產(chǎn)后，《通知》通過(guò)“規(guī)范盤活存量資產(chǎn)”一條打了補(bǔ)丁，改為要“優(yōu)先支持民營(yíng)企業(yè)通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)模式參與盤活存量資產(chǎn)項(xiàng)目，鼓勵(lì)符合條件的國(guó)有企業(yè)規(guī)范參與不涉及新建和改擴(kuò)建的盤活存量資產(chǎn)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目”。

02杜絕通過(guò)拍賣套現(xiàn)

而另一個(gè)值得關(guān)注的重點(diǎn)，就是《通知》專門提出不得采取拍賣等方式選擇特許經(jīng)營(yíng)者，這一點(diǎn)在業(yè)內(nèi)人士中間引發(fā)了較高的關(guān)注。

薛濤對(duì)本報(bào)記者解釋，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的估值本身是按資產(chǎn)定價(jià)的客觀估值做基礎(chǔ)，由社會(huì)資本競(jìng)爭(zhēng)水價(jià)，因此政府可以在拿到資產(chǎn)評(píng)估對(duì)應(yīng)的轉(zhuǎn)讓價(jià)款外，獲得較低的水價(jià)，這種方式地方政府無(wú)法額外套現(xiàn)，還降低了未來(lái)支付壓力。但如果反過(guò)來(lái)操作，先確定一個(gè)水價(jià)，再讓社會(huì)資本來(lái)競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)讓價(jià)款孰高孰低，或者類似的在資產(chǎn)評(píng)估值上額外附加所謂污水特許經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值，再進(jìn)行拍賣，結(jié)果就大不同了。這些方式就有可能再額外多賣幾個(gè)億，但實(shí)際上為未來(lái)的政府支付帶來(lái)額外負(fù)擔(dān)，其實(shí)也會(huì)涉及隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。因此《通知》在基礎(chǔ)設(shè)施存量轉(zhuǎn)讓的過(guò)程中，把“拍賣”這個(gè)口子事先堵掉，主要就是為了防止過(guò)高溢價(jià)的出現(xiàn)。

除了基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目以外，上述非基礎(chǔ)設(shè)施的輕資產(chǎn)項(xiàng)目，由于沒有資產(chǎn)可以估值，很多也會(huì)采取拍賣的方式，最終接盤的往往都是地方國(guó)企。“地方國(guó)企資信良好，拿到這個(gè)項(xiàng)目就去從銀行貸款，風(fēng)險(xiǎn)極大。”他指出，實(shí)際上這些虛擬資產(chǎn)，包括低空經(jīng)濟(jì)、智慧停車等等，并不是財(cái)政擔(dān)保的，反而都是使用者付費(fèi)的。而那些真正的使用者——例如無(wú)人機(jī)使用企業(yè)、私家車車主——所能支付的費(fèi)用，往往根本無(wú)法撐起動(dòng)輒幾十億元的估值。

薛濤強(qiáng)調(diào)，無(wú)論是某種與政府付費(fèi)無(wú)關(guān)的高風(fēng)險(xiǎn)或者高溢價(jià)的虛擬權(quán)益轉(zhuǎn)讓，還是將某類特許經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)刻意溢價(jià)出讓，看現(xiàn)象往往都是本地國(guó)企受政府指令來(lái)接盤，再盡力找銀行去融資付給政府。這類特許權(quán)項(xiàng)目，絕大部分其實(shí)并沒有外來(lái)的社會(huì)資本敢于接盤，因?yàn)楦咭鐑r(jià)或者高風(fēng)險(xiǎn)的特許“權(quán)”項(xiàng)目背離了市場(chǎng)邏輯。

在11月8日舉行的全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳新聞發(fā)布會(huì)上，財(cái)政部部長(zhǎng)藍(lán)佛安強(qiáng)調(diào)，要將不新增隱性債務(wù)作為“鐵的紀(jì)律”，持續(xù)加強(qiáng)預(yù)算管理，督促地方依法合規(guī)建設(shè)政府投資項(xiàng)目。并強(qiáng)化收集新增隱性債務(wù)線索，及時(shí)掌握違規(guī)舉債新手段、新變種，推動(dòng)監(jiān)管從事后“救火補(bǔ)漏”向事前“防患于未然”延伸，嚴(yán)格落實(shí)地方政府違規(guī)舉債問(wèn)責(zé)制。

編輯： 李丹