傅濤：從北排低價事件說開去，警惕PPP的逆市場化趨勢

時間： 2015-12-16 09:41

來源：中國水網

作者：傅濤

文章導讀：

北排以0.39元/噸的價格中標安徽省安慶市城區污水收集處理廠網一體化PPP項目，引發了業內的普遍關注。污水處理價格滑向如此價位，多數讀者懷疑北排留有后手。清華大學管理學博士羅桂連則認為：希望規范的PPP不能有太多別人看不懂的“策略”，往往這種策略在后期遇阻，則是項目失敗的隱患。網友“Blue港鐵謝”提出：英國認為自己在PPP領域能夠迅速發展的一個重要原因在于每一個項目的合同文本都必須上網公示。信息透明是保證公眾利益的最有效手段。近日，E20環境平臺首席合伙人傅濤撰文表示，事件癥結在于PPP項目缺乏信息公開制度。

北京排水集團以0.39元價格中標（按照財政部公示的說法）安慶廠網一體化項目的報道，引起了軒然大波。對這個問題的爭議方向，無外乎包括以下幾點：

1、國有企業是否存在過度揮霍其融資優勢、進行野蠻競爭的問題；

2、屬地性市政公用專業公司在市場化過程中，在外埠項目中的低價是否占用了其在屬地服務中以公益性名義獲得的大量財政補貼，或者在天然壟斷性背景下向居民收取的服務費用的問題；

3、迷惑了目前環保和公用事業服務行業低價低質的現實，威脅到整個行業的健康生存和環境資源價格歸位的努力；

4、是否存在后期重新議價調整的非常規空間，以及項目本身報價系統撲朔迷離和缺乏公開性的問題。

恰恰是最后一點，讓筆者不由借此機會，由之推廣，思考下這場PPP熱潮中的“逆市場化”趨勢（這件事只是其中一個表象），以免一個出發點很好的頂層政策，在實際推進中忘記初心、越行越遠的悲劇再次重演。

一、信息不對稱是本次PPP大潮中一個典型的不健康現象

在安慶項目中，我們依然沒看到公開的解釋，但是我們至少可以注意到以下幾點：

1、對比之前的特許經營招標項目，PPP項目結構越來越復雜，打捆項目越來越多，專業復雜度不斷提高，單體BOT或TOT項目有時候甚至被貶稱為初級版本。但與之對應的是，公眾和外部人士對此越來越難以理解。

2、采購方式（比如競爭性磋商，單一來源談判）也越來越多元，甚至很多項目未必通過公開競爭的手續就悄無聲息地花落人家。

3、即便是財政部官方網站公示的中標結果，對價格構成和項目基本結構，也語焉不詳。甚至連投標報價和基本程序這樣理論上必須公開的內容，也無法獲得。

在這種情況下，E20的中國水網對該事件的報道，引來如此爭議和猜想并不奇怪。即便作為產業媒體，我們也無法獲得足夠的資料來刨析其項目真實的邏輯，而必須依賴“深喉”爆料這樣一種信息來源不夠可靠、產業媒體最不愿選擇的方式。

二、信息公開是PPP有效發展的“防腐劑”，我們應該予以高度重視

我們認為，PPP的基本邏輯中，促進政府使用財政資金提供公共服務的信息公開程度應該是一個堅持的健康方向，而在PPP的項目執行中，竟然已經如此背離。目前涉及政府公共服務的PPP項目合同、方案和執行過程只有相關參與部門和人員知曉，對公眾而言都是保密的。在這方面我們需要學習澳門供水模式合約內容信息面向公眾全面公開的經驗，這會減少社會資本進入的門檻、進入的壓力，同時也能避免地方政府少走彎路。

為了促進環境領域PPP的良性發展，E20環境平臺鄭重建議：所有的PPP合同、報批方案和采購及后期執行過程（包括監管和調價）都應及時公開、網上可查，接受公眾監督。也就是說使用財政資金的每一個方案都應公開，PPP項目作為公共項目理應如此。之前的試點項目主要在于摸索經驗，項目信息未公開可以理解；但按照目前入庫的做法，建議只要一進入項目庫，所有的信息都應全部公開。

PPP項目信息的公開有利于極大的降低中間成本，有利于減少不公開透明導致的不公。信息一旦全面公開，會對政企雙方形成嚴格按照合約規定的約束，全面體現契約精神，同時杜絕腐敗的滋生。

PPP項目信息的公開也可以促使政府真正成為PPP財政補助的“LP”身份（類比基金），對提高地方財政補助和中央財政轉移支付的效率會大有幫助。只有這樣，政府才能放心的選擇給予補助的PPP項目。基于目前改革的思想是充分調動市場的力量，若PPP項目的主導仍是第一個P（政府），則與市場化的本意背道而馳。若想實現真正的市場化，PPP項目的非市場行為方式應該要剎車，政府只應是LP，真正的GP應是企業。最具體的案例就是地鐵案例，政府只是出資方而已，結構設計、所有的操作、運營規則應該有企業主導，那如何監督企業呢？就需要信息的全面公開透明。只有這種信息公開才能解決政府信用問題，才能讓企業放心。

三、從信息公開說到PPP項目管理中的過行政化趨勢

就目前的工作方式而言，PPP主管部門應進一步明確職責，不應深入到具體項目中，而應著力加強制度和法規建設。但是由于缺乏信息公開的制度建設，項目復雜和公益責任重大等因素，為政府過度監管的提供了理由，帶來了逆市場化的趨勢。

在“簡政放權”的大背景下，目前我國處于去行政化時代，所有的行業都是減少行政審批的趨勢，但在推動PPP上政府各部委卻存在“搶權”嫌疑。基于十八屆三中全會提出通過市場來配置資源的改革大方向下，財政部、住建部、發改委、環保部等各部委從自身的工作職責出發，強調并泛化某一個概念來占據主導位置，這又回到某種圈地的慣性。同樣減少行政審批使得地方政府大權旁落，PPP也正在成為地方政府抓權的救命稻草。政府的搶權促使政府行政干預范圍的擴大，只有加強前述的信息公開和企業的主導，才能促進問題的解決。

1、PPP主管部門多元，政府審批在強化

今年，PPP由發改委和財政部同時主導，兩部委同時發聲的現象愈演愈烈，并帶來多項文件的沖突甚至自相矛盾，給地方執行帶來了諸多不便。而環境領域參與的其他部委還會涉及住建部、環保部和水利部。

在本輪運動之前，基礎設施建設項目資金來源全部使用中央財政資金或者全部使用市場資金的批準程序并不相同，其中發改委審批的項目以使用中央財政資金為主。但目前政府大力推行PPP，具體做法是只要使用中央財政1%的資金就與之前全部用中央財政資金的項目沒有區分，需要進入項目程序，申報、做方案、項目備案等，這無疑擴大了政府的行政權力。

在減少行政化的大背景下，本來應該是政府簡化審批，現在PPP加強了政府審批，PPP讓政府行政干預的范圍加寬。

2、PPP示范項目的政府審批方式使得行政干預范圍變寬

就PPP而言，不僅主管部門多家干預，而且項目審批方式也發生了變化。PPP項目需要篩選項目、批方案、入庫，不入庫就拿不到中央財政補助。若按照此趨勢發展下去，不在相關庫內的將可能得不到資金，應警惕此種模式潛在的風險。

政府本來只需要做出資方（LP，不承擔管理責任），而不是做資本管理者（GP，負責管理和投資決策），即在合規的前提下，出資就可以。原來政府只管自己的資金，現在政府出一部分資金，并期望調用市場的資金還做GP。在這種項目規則所引入的各種申請和審批中，有可能這會導致執行的扭曲，實際上影響PPP的后續健康發展。

在行政體制改革強調資源市場配置的大背景下，在PPP領域卻出現了上述逆市場的傾向。這將導致行政范圍的擴大，即申請用政府的資金都要首先申請進入示范，都要進入審批程序，可能會加大管理成本和造成浪費。

3、大量地方PPP中心的成立中的審批職能與行政改革背道而馳

基于審批方式的變換，各省大量成立PPP中心（如福建、江蘇、安徽、海南等），批項目也有入庫的趨勢，PPP中心如果將工作重心放在信息公開、經驗交流和執行監管上，是有其積極意義的。但是，我們也需要警惕各省PPP中心強化項目審批職能的風險。前面討論的各地建庫的發展就體現了過行政化趨勢，這就與行政改革簡化的方向背道而馳。

四、企業應是PPP項目的主導力量

若想改變PPP項目的非市場行為，則需要改變目前地方政府向中央政府申報PPP項目的方式，后續的發展方向是在中央政府制度建設的基礎上，社會企業不僅僅是跟隨性的力量，而應成為PPP的設計主體，主動向地方政府申報PPP項目，地方政府再向中央政府申報，自始至終的信息都應透明，保證公眾能夠監督。按照企業成為PPP項目的主導力量而不是目前的跟隨性力量的方向發展，這驗證了PPP簡化職能的本意，能夠改變地方政府大量成立抓權的機構現狀，改善PPP的天平嚴重失衡的現象，促進政府與企業形成真正的伙伴關系。

目前PPP的推動在加力，各部委積極參與，本身的動機是利好的，但如果忽視信息公開制度的建設，并過于加強政府的審批權限，這是在目前信息化發達的社會下做信息不對稱的事，最后的成本會全進入社會資本，最終的承擔者是老百姓，帶來政府花費大量的資金但效率低下的風險。北排的安慶低價搶標爭議，只是其中一個被先期釋放的信號。

(來源：E20環境平臺作者：傅濤趙喜亮時間：2015-12-15）

編輯：李艷茹

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