時間： 2016-06-06 09:17
來源： 中國經濟時報
作者： 黃俊溢
近年來，“常外毒地”、“鎘大米”等事件暴露了土壤安全問題的嚴重性，在引起公眾廣泛關注的同時，也讓社會對“土十條”的出臺充滿期待。
５月３１日，隨著《土壤污染防治行動計劃》（“土十條”）的正式出臺，大氣、水、土壤這三大環境領域的污染防治行動計劃終于完備。為土壤污染從調查到修復以及考核機制制定了一套比較完善的行動指南。
Ｅ２０研究院執行院長薛濤接受中國經濟時報記者采訪時表示，“土十條”的出臺使環境領域的污染防治行動計劃完整，有利于環境污染治理的后續行動，雖然目標嚴苛，但是落地路徑相對謹慎，未來土壤修復市場將緩慢開啟。
業內人士認為，“土十條”為土壤污染治理做出頂層設計，將開啟土壤修復行業發展新機遇，土壤修復市場空間有望加速打開。期待后續相關配套政策措施的出臺和落實。
明確治理任務時間表
“土十條”提出三階段工作目標，即到２０２０年，全國土壤污染加重趨勢得到初步遏制；到２０３０年，全國土壤環境質量穩中向好；到２０５０年，土壤環境質量全面改善。主要指標為，到２０２０年，受污染耕地安全利用率達到９０％左右，污染地塊安全利用率達到９０％以上；到２０３０年，受污染耕地安全利用率達９５％以上，污染地塊安全利用率達到９５％以上。
“‘土十條’的治理目標是三大行動計劃中最具有挑戰性的。”薛濤認為，相較于大氣污染和水污染的治理，土壤污染的治理難度更大。“土十條”中涉及政府管理的內容多于產業承接的內容，這需要各部委間的協調，也包括一些對技術的摸索和經濟性的限制。
對此，申萬宏源(000166,股吧)研究發表文章分析道，“土十條”的工作目標和主要指標暗含治理難度偏高，安全利用相關細分空間廣闊。從“土十條”給出的工作目標來看，參考中國２０２０年出現環境拐點的節奏，土壤污染的拐點會落后于環境拐點的到來。主要指標要求２０２０年以前，污染地塊安全利用率達到 ９０％以上。注意到２０１４年的首次土壤普查結果顯示全國土壤總點位超標率為１６．１％，其中輕微、輕度、中度和重度污染點位比例分別為 １１．２％、２．３％、１．５％和１．１％。意味著大半中度及全部中度以下的污染土壤都要達標，“土十條”要求“２０２０年前輕度和中度污染耕地實現安全利用的面積達到４０００萬畝；重度污染耕地種植結構調整或退耕還林還草面積力爭達到２０００萬畝”。可以預期生態修復、土壤風控、污染源治理等安全利用相關細分行業的市場空間將被進一步打開。
ＰＰＰ模式難破資金難題
資金方面，土壤污染治理將充分發揮市場作用。在創新投融資機制方面，“土十條”中提出，通過政府和社會資本合作（ＰＰＰ）模式，發揮財政資金撬動功能，帶動更多社會資本參與土壤污染防治；加大政府購買服務力度，推動受污染耕地和以政府為責任主體的污染地塊治理與修復；積極發展綠色金融，發揮政策性和開發性金融機構引導作用；鼓勵符合條件的土壤污染治理與修復企業發行股票；有序開展重點行業企業環境污染強制責任保險試點。
“土十條”中提出，綜合土壤污染類型、程度和區域代表性，針對典型受污染農用地、污染地塊，分批實施２００個土壤污染治理與修復技術應用試點項目，２０２０年底前完成。
ＰＰＰ模式的推廣加上試點項目的明確，有業內人士認為這將加速開啟“十三五”土壤修復的藍海市場。
對此，薛濤持謹慎態度，他認為，考慮到地方債務的控制需要，又由于水十條對黑臭水體治理的剛性要求，城市流域治理占了地方政府未來幾年在環境修復領域負債型支出的大部分，因此，即使采用ＰＰＰ模式，大型土壤修復項目在“十三五”期間仍不會很多。
土壤修復市場待緩慢開啟
值得注意的是，在“土十條”的每項工作計劃后面，都明確了牽頭和參與的相關部委，同時要求地方各級人民政府落實。計劃安排任務共涉及包括環保部、財政部、國土部、農業部、衛計委、發改委、工信部等共計３６個部門。
此外，在多個防治計劃中，京津冀、長三角、珠三角地區等重點地區都被要求率先完成，或者具有一定的先行試點優勢。
薛濤認為，可以從產業視角、公眾參與決策、央地關系和部委關系四個角度來解讀“土十條”。
從產業視角來看，土壤治理領域很難建立有效的回報模式。商業模式會影響“土十條”的落地，環保領域水和土的修復都來自于地方財政的支付而沒有污染主體，也經常找不到受益主體來付費（唯一的例外是土地價格高漲前提下的城市灰地）。而土壤污染涉及方方面面問題，在找到受益者付費模式或找到污染者來支付費用兩方面難度不小，缺乏具體支付主體，政府的財力又十分有限，很難建立適合的商業模式，要想打開土壤治理市場困難不小。
從央地關系的視角來看，新環保法明確要求地方政府成為環境治理的責任主體。大氣污染治理沒有修復需求，因而不太涉及地方債務，而隨后出臺的“水十條”和“土十條”都與地方政府債務相關和融資能力息息相關。因為即便以ＰＰＰ模式解決資金來源，這個錢需要用未來的財政收入來規劃，因此要被納入地方債務的管理。所以ＰＰＰ解決的僅僅是融資渠道或者就是個籌資模式，并不是根本性的資金來源。通過地方投融資平臺融資，或者是ＰＰＰ融資，或者是地方財政直接投入，在修復領域，基本就這三種籌資模式。
此外，“土十條”的實施涉及到多個部委間的合作，多龍治土的現象需要各部門間協同解決。
從公眾參與決策方面，在移動互聯時代，公眾號等自媒體的傳播方式使公眾參與政府治理，一方面是公眾對環境問題的高度敏感，這對政府治理行為起到倒逼作用，另一方面是政府的自我調節，對信息公開方面建設的高度關注。本次“土十條”出臺時間好像比坊間的期望略有提前，也許是近期的一些輿論事件的結果。
（來源：中國經濟時報 作者：黃俊溢 發布時間：2016年6月3日）
編輯： 李曉佳
武漢大學理學學士、北京大學光華管理學院工商管理碩士。
現任E20環境平臺執行合伙人和E20研究院執行院長，北京易二零環境股份有限公司總經理，湖南大學兼職教授，沈陽工業大學環境與化學工程學院兼職教授，華北水利水電大學管理與經濟學院客座教授，中科院生態環境研究中心碩士生校外導師，天津大學特聘講師，國家發改委和財政部PPP雙庫的定向邀請專家，住房和城鄉建設部城鎮水體污染治理工程技術應用中心村鎮水生態環境治理領域專家，世界銀行和亞洲開發銀行注冊專家(基礎設施與PPP方向)、國家綠色發展基金股份有限公司專家咨詢委員會專家庫專家、巴塞爾公約亞太區域中心化學品和廢物環境管理智庫專家、中國環保產業研究院特聘專家、中國環保產業協會環保產業政策與集聚區專業委員會委員、中國城市環境衛生協會垃圾焚燒專家委員會委員，環境部“污泥處理處置產業技術創新戰略聯盟”特聘顧問。住建部指導《城鄉建設》雜志編委、《環境衛生工程》雜志編委、財政部指導《政府采購與PPP評論》雜志編委，并擔任上海城投、天津創業環保、碧水源、中建環能等上市公司獨立董事。
在PPP專業領域，薛濤現任清華PPP研究中心投融資專業委員會專家委員、全國工商聯環境商會PPP專委會秘書長、中國PPP咨詢機構論壇第一屆理事會副秘書長、生態環境部環境規劃院PPP中心專家委員會委員、國家發改委國合中心PPP專家庫成員、中國青年創業導師、中央財經大學政信研究院智庫成員、中國城投網特聘專家等。
20世紀90年代初期，薛濤在中國通用技術集團負責世界銀行在中國的市政環境基礎設施項目管理，其后在該領域積累了十二年的環境領域PPP咨詢及五年市場戰略咨詢經驗，曾為美國通用電氣等多家國內外上市公司提供咨詢服務，對環境領域的投融資、產業發展和市場競合格局有著深刻理解;2014年初加入E20研究院并兼任清華大學環保產業研究中心副主任，著力于環境產業與政策研究、PPP以及企業市場戰略指導等方向。
出版書籍有《濤似連山噴雪來：薛濤解析中國式環保PPP》和《薛濤解析管理之道與認知之得》，其中，《濤似連山噴雪來：薛濤解析中國式環保PPP》于2018年12月1日正式出版，2021年11月再版；《薛濤解析管理之道與認知之得》2024年7月出版。
主要工作成果包括英國全球繁榮基金全國水務PPP示范項目典型案例研究 、城市水務市場化改革的進展與政策建議研究、貴陽南明河綜合整治(BOT+TOT)項目(北控水務) 、財政部第二批示范項目世行貸款寧波廚余PPP項目等。
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