PPP即將糾偏？史耀斌部長講話之于環保行業的幾個看點

今天，史部長的講話在八一建軍節當日發布，在PPP圈引起的震動，不亞于朱日和的大閱兵朋友圈的轟動。

PPP2.0推行三年來，這是筆者看到的干貨多、力度大、問題點到位的一次主管領導講話，對當前PPP推行初期出現的問題的判斷和E20這兩年的呼吁相吻合。

簡單說幾個對環保行業影響很大的觀點及分析：

1、購買服務和政府付費類PPP其實一直很容易分清，部長發言政府付費類PPP可以堅持的走下去（當然后續還有附加條件），不必盲目悲觀。但是政府付費類PPP項目還分可以按量結算的B類項目和不能按量結算的C類PFI類項目，具體可以參見如下鏈接→ 薛濤：環保PPP年度盤點，分類后的頂層思考與產業變局

2、政府付費類PPP里，采用可用性付費的（那么就是筆者所說的C類項目），如果績效付費占比很低，那么就有部長發言中所說成為“政府兜底”的擴大地方負債類的負面屬性的極大可能，也有部長后期發言中所說某些PPP項目模式導致工程商賺取工程利潤拔腿走人和重建設輕運營的情況大面積出現。這類項目未來面臨著收縮或者調整目前支付模式的可能。

3、之于后者說的調整目前支付模式，意思就是在有運營績效壓力的適合做PPP的項目中（比如黑臭水體治理這樣的典型的C類項目），運營費客觀上就是和可用性付費相比很低（大約10%），那么就應該做績效捆綁，并且不低于20%，才能避免史部長后續所講的工程類公司賺取工程利潤拔腿就跑的問題的反復出現。（筆者由此要為一個月以前一次小型封閉會議上北控水務周敏總發言中對此問題前瞻性的認識點贊）

4、之于前者所說的收縮，史部長并未有論述可以做依據，但是從要避免第2條問題的出現，就需要重新認識PPP的根本目標是什么，既然絕對不是為了融資，那么更直觀明確的適合PPP的選擇標準應該是長期運營效率的提高，那么項目本身要在長期運營上存在績效壓力。別的行業我們不方便置評，但是一些簡單的園林綠化景觀廣場等類項目，工程施工完成后轉回給地方政府自己的綠化隊維護的不在少數，轉包給小公司繼續養護的也不在少數，可見這類項目先天就不具備什么運營績效壓力，那么怎么去修改它的支付模式，都很難改變它并不適合PPP發揮績效提升的核心優勢的作用，那么再加上為了項目落地屈就出資方要求的對融資和建設成本提高的寬容，怎么能說這種項目地方政府推行不是首先為了融資呢？筆者在此所說的收縮，就是將PPP在C類項目的運用上主要用于長期運營績效有壓力的項目類型上來，那就需要物有所值評價上對此有所針對性的考慮和取舍上吧。

5、PPP2.0的這三年，大量工程公司的參與，沖擊了環保行業的格局，我們希望看到的是專業運營公司應該依靠他們的核心能力繼續引領行業的發展，而不是重建設輕運營的舊疾再次發作。筆者之前的演講就是為了從大數據上揭示這個風險，而部長的講話也再次明確了運營的重要性。工程公司應該有適合他發揮的位置，但是運營應該是PPP永遠且唯一的核心。

相關閱讀→ 薛濤演講實錄： PPP萬余大數據揭秘PFI影響下水務市場大變局

6、大雜燴的拼盤不可取；PPP不可泛化；財評要規范，政府性基金不能濫用，10%紅線要遵守，地方財政收入預期增長不可盲目估高，這些筆者就不再詳細敘述了。真心祝愿PPP能夠及時糾偏，行穩致遠！

附：部長講話原文

史耀斌：在進一步推進PPP規范發展工作座談會上的講話

來源：財政部

同志們，剛才的會開得很好，大家對當前PPP發展不規范問題，分析得很到位，討論得很深入，對下一步推進PPP規范發展提出了很多好的意見和建議。下面，我結合大家的討論，再講四點意見。

　　第一，要統一思想認識。針對地方政府債務管理、PPP規范發展問題，財政部在近幾年提出了一系列政策要求，全國金融工作會議、國務院常務會議近期也作出了專門部署。做好下一步PPP工作，關鍵是要深刻領會黨中央、國務院有關會議精神，把思想認識統一到中央的決策部署上來，統一到財政部的工作要求上來。具體要做到“三個統一認識”：

　　一是統一對防控風險重要性的認識。防范化解風險，是經濟持續發展的根本保障。在這次全國金融工作會議上，習總書記和李克強總理多次強調了防控風險的重要性、緊迫性，也都點到了地方政府債務問題。目前，一些地方政府通過PPP、政府購買服務等方式，變相舉借債務，導致債務規模增長較快，債務率甚至超過了警戒線，形成潛在的風險觸發點。為此，我們要按照中央有關要求，把防風險放在更加重要的位置上，防控地方政府債務過快上升，堅守不發生系統性風險的底線。

　　二是統一對PPP發展形勢的認識。要看到PPP發展總體形勢是好的。近年來，在黨中央、國務院的高度重視下，在各地區、各部門尤其是各級財政部門的大力推進下，PPP工作取得明顯進展，不僅市場環境逐步優化，項目落地不斷加快，為穩增長、促改革、惠民生發揮了積極作用，而且也促進了政府工作和政府治理結構的改革。可以說，在經濟發展進入新常態。經濟下行壓力依然存在的背景下，取得這樣的成績實屬不易，應當倍加珍惜。

　　三是統一對PPP發展方向的認識。在當前嚴控地方政府債務風險的形勢下，部分地方政府和市場機構對PPP發展前景表示擔憂，認為政府付費類PPP與政府購買服務一樣，都屬于被政策限制的范圍。事實上，中央始終將PPP定位為一項長期性、系統性的改革，當前提出的一些政策要求，是對短期內一些錯誤認識和違規行為的修正，有利于PPP事業的長期、健康、可持續發展。為此，我們要抓住當前的發展機遇，繼續堅定不移地推進PPP工作，進一步取得更大成績，發揮更大的效益。

　　第二，要堅持規范發展。我們推廣PPP模式的初心，是要推動公共服務領域供給側結構性改革，引入市場的機制和資源，提升管理能力，促進公共服務提質增效，而不是單純地解決融資問題。去年底，我在昆明的全國會上就講過，當前PPP項目出現了變相融資等不規范現象，需要引起高度重視。結合大家剛剛介紹的新情況、新問題，我認為PPP發展不規范可以歸納為“四個問題”：

　　一是支出責任“固化”問題。一些地方政府為了吸引社會資本和金融機構快上、多上項目，通過BT、政府回購、承諾固定投資回報等明股實債方式，實施PPP項目。一些政府付費類項目，通過“工程可用性付費”+少量“運營績效付費”方式，提前鎖定政府大部分支出責任。實際上都是由政府兜底項目風險。

　　二是支出上限“虛化”問題。對于PPP項目支出責任不得超過預算支出10%的規定，一些地方政府認識不到位，把關不嚴、執行不力，還有些地方政府能力不匹配，對當地財力和支出責任測算不準確，導致財政承受能力論證流于形式，失去了“安全閥”功效，很可能加劇財政中長期支出壓力。

　　三是運營內容“淡化”問題。PPP項目要以運營為核心，發揮社會資本的優勢，提高公共服務供給效率。但從實際情況看，當前參與PPP項目的多為施工企業，既不愿意承擔運營風險，也不具備運營能力，主要通過施工獲取利潤。同時，一些地方政府也更看重“上項目”的短期目標。兩方“一拍即合”，導致部分項目“重建設、輕運營”的傾向仍然嚴重。

　　四是適用范圍“泛化”問題。一些地方政府將房地產等純商業化項目拿來包裝成PPP，借助有關部門和金融機構對PPP的“綠色通道”，實現快速審批和融資，會繞過相關產業政策監管，影響宏觀調控效果。

　　造成上述問題的原因，既有相關各方觀念轉變不到位的主觀因素，又有地方政府融資路徑依賴的客觀因素。“求木之長者，必固其根本”。規范發展是推進PPP事業可持續的基礎。只有做真正的、規范的PPP，才能為PPP發展注入持久的動力和活力。所以，我們不能只求速度、不求質量，否則可能會“欲速則不達”。為此，我們要按照風險共擔、利益共享、物有所值、績效導向的原則，在項目入庫、前期論證、政府采購、預算管理、績效監管、信息公開等方面，不折不扣地執行有關規定，堅持做規范的PPP項目。

　　第三，要抓好重點工作。進一步推進PPP規范發展，不能“眉毛胡子一把抓”，必須要突出重點、抓住關鍵。下一步，各級財政部門在堅持規范發展的過程中，要重點把握好PPP工作的“四條線”：

　　一是要嚴控“紅線”。要強化財政承受能力論證10%“紅線”的硬性約束，統一執行口徑，加強信息公開。所有項目都必須在PPP綜合信息平臺中，及時公開財政承受能力論證報告及有關數據。未按規定公開的，要從項目庫中清退。各地要建立PPP項目財政支出責任統計監測體系，中央財政和省級財政對接近或超出10%紅線的地區，要進行風險預警。

　　二是要守住“底線”。要落實財預〔2017〕50號文要求，嚴禁各類借PPP變相舉債的行為。要審慎開展完全政府付費的項目。對于不包含運營內容、無績效考核機制、社會資本不實際承擔項目建設運營風險的項目，不得安排財政資金。

　　三是要搭好“天線”。要全面了解掌握本地區PPP項目總體情況，對于項目總量、財政支出責任總額及占比、規范實施情況等，做到“心中有數”。這里的項目不僅包括入庫項目，也要包括未入庫的項目，真正做到全口徑統計。

　　四是要明確“界線”。對于不屬于公共服務的純商業化項目，以及僅涉及建設、無運營內容的純工程項目，要準確界定，從識別、論證、入庫等環節嚴格把關，不能繼續任由其打著PPP的旗號“混淆視聽”。

　　第四，要壓實管理責任。有權必有責、有責必擔當、失責必追究。為了切實推動PPP規范發展，必須要壓實責任、強化問責。

　　一是要明確地方政府主體責任。要按照黨中央、國務院決策部署，強化地方政府債務規模限額管理，查處違規擔保行為，加強對融資平臺、產業引導基金、PPP等的規范化管理，制止變相舉債。對于借PPP變相舉債的項目，地方政府要承擔主體責任。

　　二是要強化財政部門管理責任。PPP是黨中央、國務院交給財政部門的一項重要改革任務，各級財政部門要繼續發揮主導作用，認真履行物有所值評價、財政承受能力論證、政府采購管理、預算資金管理、政府債務管理等部門職責，明確PPP不規范操作的負面清單，逐級細化責任范圍和責任主體。另外，我們也將建立常態化風險監控和監督問責體系，確保PPP規范實施。

　　最后，我再強調一下，部內有關司局也要認真貫徹落實中央有關要求，根據今天地方財政的發言，認真思考，加強協同配合，在各自業務范圍內，細化完善政策制度，做好規范引導工作。會后，請金融司牽頭梳理會上提出的問題和建議，盡快上報，并抓緊印發進一步規范PPP發展的通知，以制度建設促規范發展。另外，請大家把會議精神帶回去，向廳黨組和分管省領導報告。

　　同志們！進一步推進PPP規范發展工作，是落實中央關于防范化解系統性風險一系列決策部署的重要內容。大家要把規范發展作為今后一段時期PPP工作的基本要求，將PPP改革不斷引向深入。我相信，通過大家的努力，PPP工作一定能在現有工作的基礎之上，更好地完善，更好地發展，以更加優異的成績迎接黨的十九大召開！ 

編輯： 徐冰冰