關于印發《長江水利委員會水法規建設規劃》的通知
委屬有關單位：
《長江水利委員會水法規建設規劃》已由長江委主任辦公會議于2004年6月7日審議通過，現予印發，請認真貫徹執行。
長江水利委員會
二○○四年六月十四日
長江水利委員會水法規建設規劃
以2002年新修訂的《水法》為標志，我國已初步建立了中國特色的水法規體系，為促進水利改革和發展發揮了重要的規范和保障作用。長江委結合本流域水利改革與發展的實際需要，積極參與國家水法規體系建設，并制定了一系列流域規范性文件，為流域依法行政、依法治水做出了應有的貢獻。
但是，從總體上看，在我國水法規體系建設過程中，流域水法規建設仍然是一個薄弱環節，與蓬勃發展的流域治理開發保護和管理不相適應。作為我國第一大江河流域管理機構的長江委，在流域水行政管理中，必須加大水法規建設工作力度，加快流域水法規體系建設的步伐。為了促進和指導長江委水法規建設工作的全面展開，制訂了今后一個時期的水法規建設規劃。
根據《水法》等法律法規的規定與國家對流域管理機構的授權，從長江流域水法規體系建設的實際需要出發，圍繞治江事業發展的中心任務，參照水利部《新水法配套法規建設近期工作重點（2003~2008）》（辦政法[2002]188號）的水法規建設安排，以《長江法》為重點，對長江委的28個水法規建設項目做出了總體安排和部署，規劃期從2004年到2010年。
一、開展水法規建設規劃的緣由
水法規建設是依法行政的基礎與前提。當前，國家把“依法治國”作為治理國家的基本方略，在各行各業全面推行依法行政；流域的水行政管理也不能例外，應當注重依法行政，加強流域水法規建設和執法。
幾十年來長江流域水利發展的實踐表明，從傳統水利向現代水利、可持續性發展水利的轉變，涉及水利工作指導思想、思路方略和工作方法的轉變，將引起行業體制、機制和管理制度等方面的深刻變革，而整個水利改革和發展的過程都離不開水法規的規范、保障和推進。但是，在流域水利發展進程中，水法規建設工作“雙滯后”的局面并沒有得到根本的改觀：一是全國的水法規建設滯后于水利改革和發展的實踐進程，水法規體系建設仍然不大完善和健全；二是在全國、流域、地方三個層次的水法規體系建設中，流域水法規體系建設又滯后于全國和地方的水法規體系建設，流域水法規體系更加薄弱，已明顯滯后于流域水利發展和改革的進程。作為我國第一大江河的長江，流域水法規體系建設也明顯不適應長江委履行水行政管理職責的客觀需要，不適應本流域治理開發保護和管理的形勢發展需要，既存在無法可依的情況，也存在有些水法規的規定不具體的問題，或存在對長江流域缺乏針對性的問題。為了從根本上扭轉水法規建設“雙滯后”的被動局面，使流域水法規建設適應新的形勢和新的要求，直至實現“超前立法”的長遠目標，長江委必須加大水法規建設力度，強化水法規建設前期研究，大力推進流域水法規建設進程。為此，需要制訂2004～2010年水法規建設規劃。2010年之前，長江上的兩大水工程〖KG*4〗——三峽工程和南水北調東、中線工程將建成投入使用，長江流域的治理開發保護和管理將進入一個新的發展階段，這對流域水法規建設提出了更高的要求。因此，我們必須在這個時期高密度地開展流域水法規建設工作，以《長江法》為重點，制訂和出臺一批與《水法》、《防洪法》等水法規配套的流域水法規，奠定流域水法規體系的堅實基礎。
本次規劃，從長江流域管理的實際出發，根據水利部的《立法工作管理規定》，著力于切實推動流域水利改革與發展，加快流域水法規建設步伐，提高水法規建設質量，促成建立長江流域水法規體系大框架。
二、規劃指導思想
本次規劃的指導思想是：以“三個代表”重要思想為指導，遵循科學的發展觀，貫徹落實黨和國家新的治水方針以及水利部新的治水思路，根據《立法法》和《行政許可法》的要求，從長江流域水行政管理的實際出發，以保障促進水利改革與可持續發展為目的，通過水法規建設規劃，明確長江流域水法規建設的目標和任務，確立水法規建設工作的重點和相關項目，為建立科學合理的長江流域水法規體系奠定堅實的基礎。
三、規劃的任務與目標
（一）規劃任務
以《長江法》為重點，從兩個層面展開長江流域的水法規建設工作。
一是在法律、法規、規章層面，針對長江流域水資源的開發、利用、治理、保護的特殊問題及重點區域的水資源管理問題，制定以《長江法》為重點的流域性水法規。我委的工作任務是抓緊相關水法規建設項目前期研究與起草工作，大力推動國家對流域管理的立法進程。
二是在流域規范性文件層面，根據長江流域的實際作出相應的規定：其一是根據國家現有水法規，制定并發布長江流域的“實施細則”類規范性文件；其二根據水法規及國家的授權，在長江委的職權范圍內，就流域治理、開發、保護、管理中的重大問題，有針對性地自主制定并發布一批規范性文件。
（二）規劃目標
以制定《長江法》為重點，通過開展專門針對長江流域的不同層次的水法規建設工作，初步提出長江流域水法規體系的宏觀架構，為在長江流域建立與完善水法規體系奠定良好的基礎，為長江流域水資源統一管理和經濟社會可持續發展提供法律保障。
四、規劃內容
在2004~2010年7年間，規劃的主要內容包括：爭取5項國家立項的水法規和出臺23項流域規范性文件共計28項水法規建設項目（附件一）。
（一）爭取國家立項的水法規項目（5項）
法律層次的有1項：《長江法》；行政法規層次的有2項：《長江流域水資源保護條例》、《長江三峽水庫管理條例》；部規章層次有2項：《長江河口管理辦法》、《丹江口水庫管理辦法》。開展這5項水法規前期研究工作的理由如下：
1、制定《長江法》是建立長江流域水法規體系的重要措施，追求水資源治理開發最大綜合效益的需要長江流域水資源在流域以至在全國國民經濟中占有重要地位，隨著經濟社會的加速發展對水利發展要求的大幅度提高，長江流域水問題也逐漸凸現出來，有可能嚴重影響和制約著長江流域和全國經濟社會發展的大局。制定《長江法》是建構完善的長江流域水法規體系的需要。我國沒有制定專門針對流域管理與流域管理機構的法律，而對于長江流域復雜繁重的治理開發保護任務而言，修改或制定一般性水法律法規和規章都是不夠的，只有制定綜合性的《長江法》才能解決長江流域的問題。長江流域治理開發涉及的“條條”、“塊塊”眾多，利益主體呈現多元化，條塊分割，長江的利益矛盾錯綜復雜；更有三峽工程、南水北調工程以及長江口治理開發等事關流域和全國發展大局的控制性水工程的建設與運行管理，都需要由《長江法》來作出專門的規定。近幾年，全國人大、全國政協和社會各界有關要求國家制定《長江法》的呼聲日漸高漲，制定《長江法》的時機已經成熟。
2、制定《長江流域水資源保護條例》是保護長江流域水資源保障我國社會經濟可持續發展的重要手段
長江流域水資源對我國社會經濟可持續發展具有重要作用，應加強保護。但目前長江水污染呈發展趨勢，形勢十分嚴峻。長江水資源保護的主要特點是：既存在干流岸邊污染帶、流經城鎮的中小支流、“三湖”等重污染區域，也存在三峽水庫、丹江口水庫等急需保護的區域，同時流域源頭生態保護、濕地保護、河口生態保護等工作也日顯急迫，現有法規關于水資源保護的規定比較分散，有些規定需要結合長江流域的實際進行貫徹實施，同時還需要根據長江的特點進行一些特別規定，故需要根據《水法》的有關規定專門立法。另外，長江流域水資源保護立法得到社會各界的廣泛關注。
3、制定《長江三峽水庫管理條例》是發揮三峽工程最大綜合效益的法律保障
對三峽水庫的運行管理進行單獨立法是必要的和緊迫的。制定《長江三峽水庫管理條例》的必要性在于：其一，三峽工程具有特殊重要性，它是一座完全由國家投資有巨大防洪、發電、航運和生態等綜合效益的工程，是具有很強公益屬性的流域控制性水工程。能否實現三峽工程的綜合目標，對長江流域關系重大；其二，三峽水庫長630公里，跨越鄂、渝兩個省市，確立三峽水庫管理單位及其職責，確立流域管理與行政區域管理對三峽水庫的水行政管理權威，明確劃分流域管理、行政區域管理與三峽水庫管理單位三者在三峽水庫管理中的事權和職責，需要制定專門的水法規；其三，三峽水庫已進入蓄水發電階段，當前由于管理體制不順，建設管理與運行管理主體交叉，“條條”、“條塊”矛盾突出，直接導致工程取水、庫區水資源保護、水土保持、水工程保護、地質災害防治等諸多困難和問題，均需通過制定專門的水法規來解決。
4、制定《丹江口水庫管理辦法》是確保丹江口水庫水質，保障南水北調中線水源區合理供水和長江流域水資源科學配置的迫切需要
作為南水北調中線的水源地，丹江口水庫的水土保持與水資源保護關系重大。為了促進庫區水土保持與水資源保護，保證丹江口水庫的水質，保證工程樞紐管理和水庫的正常運行，保障南水北調中線水源區安全供水和長江流域水資源科學配置，需對庫區實行統一管理，進一步明確規定相關各方在防洪、取水、調水、供水和庫區水土保持、水資源保護等項工作中的責任、義務和權益，依法規范庫區開發建設行為，明確執法主體和管理權限，實現丹江口水庫綜合效益的最大化。當前，中線工程已上馬，丹江口大壩加高工程已經開工，對丹江口水庫制定綜合性的管理辦法已是十分迫切。
5、制定《長江河口管理辦法》是保障長江河口綜合治理開發走上依法科學有序軌道的客觀需要
長江河口的綜合治理開發，特別是灘涂開發、岸線利用、航道整治和河勢穩定、以及防治海水倒灌和水生態環境保護等方面工作，對長江三角洲乃至全國的經濟社會發展均具有重大影響。為了規范長江河口綜合整治中的秩序，解決長江河口實際管理中存在的“條條”、“條塊”矛盾，明確各方管理職責，發揮河口綜合功能，需要制定《長江河口管理辦法》。此外，《珠江河口管理辦法》1999年已出臺，《黃河河口管理辦法》計劃2004年出臺，《海河河口管理辦法》也在積極研究之中，制定《長江河口管理辦法》勢在必行。
（二）制定流域管理規范性文件（23項）
本次規劃的流域管理規范性文件包括兩類：一類是根據國家水法規制定長江流域的“實施細則”；一類是依據國家授權和長江流域管理的實際需要制定的流域規范性文件。
1、制定“實施細則”類規范性文件，與現行的水法規或與已列入部2003～2008年立法工作重點的水法規相配套，使水法規在長江流域更有針對性與可操作性，規劃了如下8項規范性文件：
長江流域水利基本建設計劃管理實施細則、長江流域《水功能區管理辦法》實施細則、長江流域《綜合規劃意見書制度實施辦法》實施細則、長江流域《防洪規劃同意書制度實施辦法》實施細則、長江流域《洪水影響評價報告制度實施辦法》實施細則、長江水利委員會實施取水許可制度細則（修訂）、長江流域《節約用水管理條例》實施細則、長江流域《水庫防洪調度條例》實施細則等。
2、依據國家授權和長江流域管理的實際需要制定的流域規范性文件，共規劃了如下15項此類規范性文件：
長江委水利前期工作項目計劃合同管理辦法、長江流域水土保持建設計劃管理辦法、長江流域水利統計管理辦法、長江流域中央投資基建項目資金管理規定、長江水利委員會實施河道管理范圍內建設項目管理辦法、長江流域河道堤防管理辦法、長江流域蓄滯洪區運用補償實施監督辦法、長江流域入河排污口管理辦法、長江流域水工程保護管理辦法、長江流域省際水事糾紛預防和調處辦法、長江流域重大建設項目的水資源論證管理規定、長江流域水文管理辦法、長江流域及西南諸河水利工程遭襲破壞的報告和應急處理規定、長江流域及西南諸河水旱災害的報告和應急處理規定、長江流域及西南諸河重大水污染事件的報告和應急處理規定。
五、組織實施
（一）形成水法規研究網絡
要以專職與兼職相結合的方式逐步組建長江委水法規研究網絡體系，包括水法規研究體系及水法規建設信息網絡體系。要求水法規建設研究人員具有較高的綜合素質，具備相當的理論水平與實踐經驗。
（二）切實落實規劃的水法規建設項目
規劃的水法規建設項目，要根據對口業務，確定一個責任單位負責研究起草工作，涉及有關單位的，有關單位應當予以配合。對項目中的重點和難點問題的研究，應當成立專門的調研小組，并注意發揮社會科研力量的作用。
六、工作經費
保證經費到位，是促進水法規建設工作正常開展的關鍵環節。爭取國家立項的水法規研究項目的費用，列入年度項目預算。各類規范性文件研究起草的有關費用，由責任單位從日常工作經費中列支。
七、工作進度
（一）法律法規前期研究
《長江法》，2004～2006年；
《長江流域水資源保護條例》，2005～2007年；
《長江三峽水庫管理條例》，2004～2006年。
（二）規章起草研究
《丹江口水庫管理辦法》， 2004～2006年；
《長江河口管理辦法》，2004～2006年。
（三）制定規范性文件
1、8項“實施細則類”規范性文件
規劃在2004年完成的有：長江流域水利基本建設計劃管理實施細則、長江流域《水功能區管理辦法》實施細則等。
規劃在2004～2010年完成的有：長江流域《綜合規劃意見書制度實施辦法》實施細則、長江流域《防洪規劃同意書制度實施辦法》實施細則、長江流域《洪水影響評價報告制度實施辦法》實施細則、長江流域《取水許可制度實施辦法》實施細則（修訂）、長江流域《節約用水管理條例》實施細則、長江流域《水庫防洪調度條例》實施細則。
2、15項其它規范性文件
規劃在2004年完成的：長江委水利前期工作項目計劃合同管理辦法、長江流域水土保持建設計劃管理辦法、長江流域水利統計管理辦法、長江流域中央投資基建項目資金管理規定、長江水利委員會實施河道管理范圍內建設項目管理辦法、長江流域河道堤防管理辦法、長江蓄滯洪區運用補償實施監督辦法、長江流域及西南諸河入河排污口管理辦法、長江流域省際水事糾紛預防和調處辦法、長江流域及西南諸河水利工程遭襲破壞的報告和應急處理規定、長江流域及西南諸河水旱災害的報告和應急處理規定、長江流域及西南諸河重大水污染事件的報告和應急處理規定。
規劃在2005～2007年完成的有：長江流域水工程保護管理辦法。
規劃在2004～2010年完成的有：長江流域重大建設項目的水資源論證管理規定、長江流域水文管理辦法。
八、主要成果
1、爭取國家立項的立法研究項目的成果包括：立法的必要性與緊迫性研究報告；申請國家立項的說明材料，調研報告，編譯資料；立法草案稿及說明材料等。
2、規范性文件的成果包括：送審稿、送審說明材料或調研報告。
附件：1、長江委2004～2010年水法規建設規劃一覽表
2、長江委2004年水法規建設工作計劃一覽表
