【政策速遞】最新解讀國務院“特許經營管理辦法”

4月21日，國務院會議通過《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》（以下簡稱“管理辦法”），在能源、交通、水利、環保、市政等基礎設施和公用事業領域開展特許經營。E20環境平臺第一時間連線國家發改委及住建部特約PPP專家、北京市資略律師事務所合伙人副主任徐向東，就相關話題進行了交流。下文根據交流內容編輯整理，形式為編者設計。 

對話人：E20環境平臺高級合伙人、E20研究院執行院長薛濤

        北京市資略律師事務所合伙人副主任徐向東

E20環境平臺：國務院“管理辦法”，相比之前建設部的126號令，以及發改委和各省市相關文件，效力如何？ 

徐向東：今年1月19日，發改委就在其官網上發布此“管理辦法”征求意見稿，此公開征求意見至今，“管理辦法”征詢了很多專家，包括清華大學一些法律專家的意見和建議，更加成熟。 

之前建設部發布的126號令，從嚴格的法律意義上說，連部門規章都算不上，只能算一個部門的法律規范性文件。126號令從法律效力上講，都無法約束地方政府。比如《北京市城市基礎設施特許經營條例》，其法律效力就比126號令效力高。 

而此次的“管理辦法”，至少是部門規章，相比126號令、發改委的2724號文，甚至去年財政部發布的114號文，以及當前很多部門和省市出臺的PPP意見，法律效力都高。 

E20環境平臺：你對“管理辦法”如何評價？ 

徐向東：關于“管理辦法”，會議對于其定位有明確表述——是重要的改革和制度創新，增加公共產品和服務供給。個人認為這個定位比較準確，將“管理辦法”的實施上升到國家戰略層面，和國家治理現代化機制體制變革的層次，定位很準、很高。這個定位也與國家賦予PPP的新概念和新含義統一，體現了機制或制度方面的創新。特許經營分三大類：一個是商業領域的特許經營、自然領域的特許經營、基礎設施和公共事業領域的特許經營，后者就是我們講的PPP。 

在“管理辦法”的定位描述中，重要的改革和制度創新，實際上是把現在的管理辦法和將來會出臺的特許經營基本法，從戰略角度做了定位，延續了國家戰略和治理機制體制的變革。

增加公共產品服務和供給，實際是說最終模式，回歸到政府采購公共服務。 

對于政府來說，“管理辦法”強調了兩點：一是政府履約，強調了政府信用。另外一點嚴格履約監督，強調監督和監管，包含了兩層意思。 

E20環境平臺：與類似政策相比，此次“管理辦法”有哪些不同？ 

徐向東：發布的“管理辦法”，與以前的內部征求意見稿和19日發布的公開征求意見稿，最大的區別或增加的最新內容是金融部分，針對PPP項目融資，文件提到了一些創新的融資模式，如預期收益，質押貸款、產業基金、股權投資等等，延續了國發60號文的提法，與其精神一脈相承。 

從金融機構的角度，金融機構今年的貸款肯定需要放出去。從地方政府的角度，基礎設施和公用事業建設需要資金，這二者之間的橋梁，就是PPP或特許經營模式。今年，創新的金融模式肯定會有突破。 

我之前曾提出，今年會是PPP的突破年，其中一個就是金融機構會有所突破，大舉進軍PPP項目，進行一些金融模式創新。如文件里提及的貸款期限延長至30年，形成差異化貸款等，其實都是解決PPP項目的融資問題。只要PPP項目的融資問題解決了，PPP項目肯定會有大的發展。 

E20環境平臺：相對于進步，“管理辦法”還有哪些遺憾需要進一步改進？ 

徐向東：我一直有個觀點，環保行業PPP項目實踐其實走在了所有行業的前面，包括自來水、污水處理項目，最早的實踐，如建設部推進特許經營，都是從環保行業開始的。現在的一些金融創新模式，也已經在環保行業得到很多應用，如收費權質押、收費許可背書等，在環保行業也都有相應案例。 

“管理辦法”有很多亮點，的確也有很多需要落地的內容。 

第一，文件里提到的創新融資模式和其他，提法很好，都需要落地，解決與現有法律沖突的問題，需要制定更完善的細則。 

第二，文件規定要簡化規劃選址、土地、項目核準等手續，說起來容易，做起來難。如土地問題，是特許經營項目里最復雜的問題。特許經營能否劃撥用地，還是必須經過招拍掛出讓或出租。現在國家在土地方面的政策規定是一片空白。文件提到了簡化土地手續，但如何簡化，涉及到國家土地管理法規和管理制定的突破。 

對于企業投資，國務院2004年發布的關于投資體制改革指導的意見曾有規定，在“管理辦法”下，如何簡化項目核準機制，是不需要重復審批了，還是重新走項目的核準手續，不做實質性審查，這些都需要進一步明確。 

另外如，文件提到“完善特許經營價格或收費機制，政府可根據協議給予必要的財政補貼”，如何給？去年的國發62號文，對各種補貼和稅收優惠政策全部進行了清理。對于PPP項目，如果要補貼，該如何補貼？ 

而嚴格履約監督內容，既強調了政府信用，又強調了對PPP項目進行監管，需要在執行中真正落實。

個人覺得，“管理辦法”只是解決當前當前對PPP法或特許經營法的急切需要。按照2013年10月30日第十二屆全國人大常委會公布的68件立法項目規劃，基礎設施和公用事業特許經營法需要再行制定。據我了解，這個基本法正在制定過程中，由發改委牽頭，國務院法制辦和財政部任副組長，國務院各部門都進行了參與。值得期待。

【相關報道】 

國務院常務會議通過《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》用制度創新激發民間投資活力 

來源：中國政府網 

會議指出，按照政府工作報告部署，開展基礎設施和公用事業特許經營，是重要的改革和制度創新，可以擴大民間投資領域，激發社會活力，增加公共產品和服務供給，與大眾創業、萬眾創新形成經濟發展“雙引擎”。會議通過《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》，一是在能源、交通、水利、環保、市政等基礎設施和公用事業領域開展特許經營。二是境內外法人或其他組織均可通過公開競爭，在一定期限和范圍內參與投資、建設和運營基礎設施和公用事業并獲得收益。三是完善特許經營價格或收費機制，政府可根據協議給予必要的財政補貼，并簡化規劃選址、用地、項目核準等手續。政策性、開發性金融機構可給予差異化信貸支持，貸款期限最長可達30年。四是允許對特許經營項目開展預期收益質押貸款，鼓勵以設立產業基金等形式入股提供項目資本金，支持項目公司成立私募基金，發行項目收益票據、資產支持票據、企業債、公司債等拓寬融資渠道。五是嚴格履約監督，保障特許經營者合法權益，穩定市場預期，吸引和擴大社會有效投資。

編輯：任萌萌