張繼峰：從政府購買服務立法精神出發看其與PPP的本質區別

政府購買服務中的“服務”不包含“單純的工程建設”，不能依據“政府購買服務辦法”直接購買純工程建設；

可以用PPP模式購買既含工程建設又含管理運營的項目，購買的標的是“O”“（Operation），購買“O”的同時購買與之密不可分的“B”；

以運營（管理）費用在PPP全生命周期全部支出中所占一定比重為標準，扎緊PPP的口袋，防止純工程項目混入PPP。

政府購買服務與PPP之爭，是這輪PPP改革的一個重頭戲。如何看待政府購買服務與PPP的關系，眾說紛紜。由于政府購買服務免去了PPP項目中“政府每年支持PPP項目的財力不得超過上年一般財政收入的10%”的限制，省略了PPP模式中的若干評估報告，且依托的是政府信用，金融機構容易接受，在程序及操作流程上也簡便易行，因此2015年以來政府購買服務在很多建設工程領域大行其道，大有超越PPP之勢，甚至演變為地方政府繞開“43號文”、PPP模式的一種變相融資。

很多人都感覺套用“政府購買服務辦法”，繞開PPP模式直接購買純工程建設，變相增加政府債務又得不到有效監管似乎不妥，但問題出在哪里？依據是什么？目前尚無有說服力的解釋。本文從《政府購買服務管理辦法》立法精神出發，探究二者的本質區別及這些問題的答案。

一、政府付費、政府購買服務與政府采購

分析PPP與政府購買服務的關系之前，我們先分析下與政府購買服務相關的三個名詞及區別：政府付費、政府購買服務和政府采購。

政府付費是PPP模式核心制度——財政部《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（財金〔2014〕113號）第11條“項目回報機制”的一種，與使用者付費、可行性缺口補助并列。

政府購買服務的政策依據，是財政部2014年頒布并于2015年1月1日實施的《政府購買服務管理辦法（暫行）》（財綜[2014]96號）。

政府采購的依據是2002年頒布、2003年實施、2014年修正的《政府采購法》，以及2014年頒布、2015年實施的《政府采購法實施條例》，是政府“使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為”。

由于沒有官方統一的權威解釋，在實踐中這三個名詞經常容易被混淆，或被選擇性適用，為政府購買服務與PPP之爭埋下了隱患。

從三個名詞的相關法律規定中可以看出：政府付費則是我國PPP的項目回報機制的一種，是PPP體系中的一個名詞，無需多言；

政府采購，對象是貨物、工程、服務，其中的“服務”包括政府購買服務中的“服務”，但政府采購和政府購買服務立法的出發點不同（見下文）；此外，政府采購將“工程”與“服務”并列，說明立法者認為“工程”和“服務”是兩種不同的采購標的，這也為下文政府購買服務中的“服務”不包含“工程”這一論點，提供了制度依據。 

二、政府購買服務與PPP界限的三個問題

區分政府購買服務與PPP的界限，至少要弄清楚三個問題。

問題一：政府購買服務中的“服務”是否包含“單純的工程建設”（政府能否依據政府購買服務辦法，直接且僅購買工程建設）？

認為可以用政府購買服務購買純工程建設的觀點，其制度依據是《政府購買服務管理辦法（暫行）》（財綜[2014]96號）第十四條第（五）款：“ 除法律法規另有規定外，下列服務應當納入政府購買服務指導性目錄：……（五）政府履職所需輔助性事項。法律服務、課題研究、政策（立法）調研草擬論證、戰略和政策研究、綜合性規劃編制、標準評價指標制定、社會調查、會議經貿活動和展覽服務、監督檢查、評估、績效評價、工程服務、項目評審、財務審計、咨詢、技術業務培訓、信息化建設與管理、后勤管理等領域中適宜由社會力量承擔的服務事項……”

仔細研究第（五）款我們發現：該條款中除“工程服務”外，都是“法律服務”、“戰略和政策研究”、“標準評價指標制定”、“社會調查”、“項目評審”、“財務審計”等輕資產、技術和勞動密集類的服務，再看第（五）款的標題——“政府履職所需輔助性事項”，也是此用意。因此筆者認為，根據該條款的立法精神，這里的“工程服務”，也應是類似工程造價咨詢、監理咨詢、招投標代理服務等與工程建設相關的“輕資產”服務，而不是工程項目本身。此外，再看第十四條的其他款項，從第（一）至第（六）款，可以納入政府購買服務指導性目錄的服務種類有“基本公共服務”、“社會管理性服務”、“行業管理與協調性服務”、“技術性服務”、“政府履職所需輔助性事項”等，都屬于技術類、勞務類和輕資產的服務。

因此，從《政府購買服務管理辦法（暫行）》的立法精神出發，政府購買服務的范圍或內容，應只包含勞動密集、技術密集的輕資產服務，其價值不在于產出結果，而在于產出結果代表的專業性、技術含量和勞動力結晶；相反，工程建設是資本密集型的重資產，其價值在于資產本身。因此，購買工程建設是購買的重資產，不是服務，不適用政府購買服務管理辦法。也即政府購買服務中的“服務”不包含單純的工程建設！

從上面的分析我們看出，目前很多繞開PPP模式，以政府購買服務為由購買工程建設形成的資產，是與政府購買服務立法精神相悖的。

有人可能會問：政府購買服務不包含純工程建設，但政府采購包含工程建設。的確如此，我們再分析政府采購。

《政府采購法實施條例》（國務院令第658號）第七條明確了政府可以采購工程以及與工程建設有關的貨物、服務，同時明確了工程“是指建設工程,包括建筑物和構筑物的新建、改建、擴建及其相關的裝修、拆除、修繕等”。這是否意味著可以借道政府采購來購買工程？

編輯：葉馨