【征文】PPP項目專項債：有限追索融資+項目建設(shè)期融資利器

5月3日，《中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報》發(fā)布了吳浩、趙超霖的《PPP項目債券融資開閘 國家發(fā)展改革委發(fā)布PPP項目專項債券指引》一文。文章公布了4月25日國家發(fā)改委印發(fā)的《政府和社會資本合作(PPP)項目專項債券發(fā)行指引》的全文。這標(biāo)志著PPP業(yè)內(nèi)期待已久的“PPP項目專項債”正式出爐。

在短短的4個月時間里，國家發(fā)改委整合PPP業(yè)內(nèi)、資本市場眾多資源和力量，接連推出了“PPPABS”、“PPP項目專項債”兩大PPP融資利器，體現(xiàn)了發(fā)改委在PPP模式與金融創(chuàng)新結(jié)合方面的“功力”，以及為促進(jìn)PPP項目落地、提高PPP項目可融資性傾注的“洪荒之力”。相比于運(yùn)營期融資工具PPPABS，建設(shè)期融資工具PPP項目專項債的推出，對于目前高歌猛進(jìn)的PPP建設(shè)市場，可謂“久旱逢甘雨”。

“PPP項目專項債”，是繼2015年4月推出戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)、停車場、地下綜合管廊、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)四個專項債、11月推出“雙創(chuàng)債”、12月推出“綠色債券”以來，發(fā)改委推出的第7個專項債。“PPP項目專項債”保留了其他幾個專項債的一些優(yōu)勢，也有著PPP項目獨(dú)有的一些特征。本文對這一辦法加以簡要評析。

一、PPP項目專項債的基本規(guī)定

(一)發(fā)債主體和支持項目類型

《指引》明確了“PPP項目專項債券”是指，“由PPP項目公司或社會資本方發(fā)行，募集資金主要用于以特許經(jīng)營、購買服務(wù)等PPP形式開展項目建設(shè)、運(yùn)營的企業(yè)債券。”因此：

1、發(fā)債主體為PPP項目公司或社會資本方。這一主體界定，與《項目收益?zhèn)芾頃盒修k法》第二條規(guī)定的項目收益?zhèn)l(fā)債主體——“項目實(shí)施主體或其實(shí)際控制人”是一致的。此外，這條規(guī)定還有另外一層含義，即PPP項目專項債可以是一般的“企業(yè)債”(依托企業(yè)主體信用發(fā)行)，也可以是“項目收益?zhèn)?依托項目現(xiàn)金流發(fā)行)。

2、支持項目類型，是“以特許經(jīng)營、購買服務(wù)等PPP形式開展項目建設(shè)、運(yùn)營的企業(yè)”。特許經(jīng)營和購買服務(wù)，從項目回報方式角度來講，也即使用者付費(fèi)、政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助。基本覆蓋了PPP項目的收費(fèi)模式。

(二)重點(diǎn)支持領(lǐng)域

《指引》規(guī)定，“現(xiàn)階段支持重點(diǎn)為：能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的項目”。除了上述產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，這句話最終的定語，是“傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的項目”。也即包括了發(fā)改委主管的“基礎(chǔ)設(shè)施”領(lǐng)域和財政部主管的“公共服務(wù)”領(lǐng)域，都可以按照《指引》發(fā)行PPP項目專項債。

(三)債券資金用途

《指引》規(guī)定：“發(fā)行PPP項目專項債券募集的資金，可用于PPP項目建設(shè)、運(yùn)營，或償還已直接用于項目建設(shè)的銀行貸款。”筆者認(rèn)為，其實(shí)還可以包括股東為項目建設(shè)先期投入的，超出項目資本金的股東借款。因為按照銀行的固定資產(chǎn)貸款、項目融資貸款等制度性要求，銀行貸款是可以用于償還上述股東借款。

(四)債券發(fā)行條件

主要包括：

1、符合《公司法》、《證券法》、《企業(yè)債券管理條例》、《項目收益?zhèn)芾頃盒修k法》和發(fā)改委其他規(guī)范性文件規(guī)定。

2、PPP項目運(yùn)作應(yīng)規(guī)范、透明，已履行審批、核準(zhǔn)、備案手續(xù)和實(shí)施方案審查程序。鼓勵甲級資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)編制可研報告的項目發(fā)債。

3、應(yīng)建立以PPP項目合同為核心的合同體系，相關(guān)合同文件應(yīng)合法、規(guī)范、有效。

4、PPP項目應(yīng)能夠產(chǎn)生持續(xù)穩(wěn)定的收入和現(xiàn)金流，項目收益優(yōu)先用于償還債券本息。來源于政府付費(fèi)和財政補(bǔ)貼的項目收益應(yīng)按規(guī)定納入中期財政規(guī)劃和年度財政預(yù)算。

5、傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的PPP項目應(yīng)納入傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作(PPP)項目庫。在項目入庫方面，沒有提及“公共服務(wù)”類項目是否入庫。

上述5點(diǎn)發(fā)行條件，預(yù)示了只有規(guī)范的項目、合法合規(guī)的項目、優(yōu)質(zhì)的項目、入庫的項目，才能發(fā)行PPP項目專項債，才能獲得市場的認(rèn)可。與PPPABS一樣，這樣也會倒逼PPP項目規(guī)范化運(yùn)作。

二、PPP項目專項債的優(yōu)勢

(一)解決增信主體缺失問題+建設(shè)期融資——項目收益?zhèn)膬?yōu)勢

1、囊括了項目收益?zhèn)陌l(fā)行方式，有利于解決增信主體缺失問題。項目收益?zhèn)劳械氖琼椖孔陨淼默F(xiàn)金流，而不是項目公司的主體信用，一般僅需進(jìn)行債項評級。這對于有限追索融資的、缺乏增信主體(政府方和社會資本方都不愿意為項目融資提供增信、擔(dān)保)的PPP項目，可謂是量身定做。當(dāng)然，項目收益?zhèn)缭?015年7月份即出臺了。PPP項目專項債是對PPP項目發(fā)行項目收益?zhèn)囊淮巍皶娲_認(rèn)”。

2、為PPP項目建設(shè)期融資提供了“專項融資工具”。 《項目收益?zhèn)芾頃盒修k法》第二十條規(guī)定：“項目收益?zhèn)技Y金投資項目原則上應(yīng)為已開工項目，未開工項目應(yīng)符合開工條件，并于債券發(fā)行后三個月內(nèi)開工建設(shè)。”這條是說，三個月內(nèi)開工的項目，和已開工的項目，都可以發(fā)行項目收益?zhèn)！癙PP項目專項債”如果發(fā)行的是項目收益?zhèn)纯梢园凑者@一規(guī)定執(zhí)行。因此，債券發(fā)行的時間比PPPABS要早，即不用等到項目進(jìn)入運(yùn)營期兩年，這樣將極大地支持項目建設(shè)期的融資需求，與PPPABS形成時間上的互補(bǔ)。PPP項目專項債可以成為項目資本金、項目貸款之后的又一種項目建設(shè)資金來源。

(二)發(fā)債效率和發(fā)債條件——專項債的優(yōu)勢

2015年發(fā)改委出臺的六個專項債，積累了很多用債券融資推動重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)ｍ椊ㄔO(shè)的經(jīng)驗。PPP項目專項債也不例外。與其他專項債類似，PPP項目專項債的優(yōu)勢包括：

1、效率上，“比照我委‘加快和簡化審核類’債券審核程序，提高審核效率。”

2、發(fā)行企業(yè)債的，允許企業(yè)使用不超過50%的債券募集資金用于補(bǔ)充營運(yùn)資金。

3、發(fā)行企業(yè)債，主體信用等級達(dá)到AA+及以上的發(fā)行主體申請發(fā)債的，可以：1)核定發(fā)債規(guī)模時不考察非金融企業(yè)債務(wù)融資工具的規(guī)模。2)發(fā)行人可根據(jù)實(shí)際情況自主選擇是否設(shè)置市場化增信方式。

編輯：趙凡