劉世堅(jiān)：基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式新探之三——從存量中突圍

最近，清華大學(xué)PPP中心主任助理、行業(yè)發(fā)展部部長劉世堅(jiān)密集走訪了國內(nèi)多個省市，進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施投融資改革方面的調(diào)研，感觸很多，記錄下來與各位分享，也算是此前兩篇小文（《基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式新探之一——邏輯與出路》、《基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式新探之二——PPP的三條超車道》的續(xù)集。

近期，隨著國內(nèi)金融及地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控政策的不斷發(fā)酵，基礎(chǔ)設(shè)施投融資領(lǐng)域的既有平衡受到較大沖擊，包括地方政府、投資人和金融機(jī)構(gòu)在內(nèi)的各方主體都有很多困惑，不少基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目也面臨進(jìn)退維谷的尷尬。為此，我們需要從何處入手，解決哪些問題，并以何種方式達(dá)成新的平衡?

一、基礎(chǔ)設(shè)施投融資的共性問題

從筆者最近完成的地方調(diào)研情況來看，在基礎(chǔ)設(shè)施投融資領(lǐng)域主要存在以下三個方面的問題：

其一，就新增投資而言，受制于地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控的持續(xù)性要求，政策和市場兩端均呈現(xiàn)出明顯的收縮狀態(tài)。與此相關(guān)，地方政府近年來的主要抓手之一、地方融資平臺模式的主要替代者——政府和社會資本合作(PPP)模式的適用政策及空間的演化趨勢，可以說既是前述收縮的直接結(jié)果，也是造成當(dāng)前收縮局面的原因之一。近期PPP江湖流傳的一句名言：“某某文就像一束光，照亮了PPP越來越窄的路”，實(shí)在是對PPP現(xiàn)狀的生動寫照。

其二，就存量資產(chǎn)而言，雖然國務(wù)院及各部委一直保持積極推動的態(tài)勢 ，但是從地方的實(shí)際情況看，在存量資產(chǎn)處置領(lǐng)域普遍存在部門信息不對稱、家底不清、融資各自為政的情況，簡單易行的融資手段基本已經(jīng)窮盡，后續(xù)融資嚴(yán)重乏力，與資本市場之間更是“十三不靠”。存量資產(chǎn)處置的需求很強(qiáng)烈，但是中央政策找不到抓手，地方政府找不到辦法、投資人找不到入口、金融機(jī)構(gòu)找不到理由，各路玩家躊躇不前，總體感覺仍然處于僵局狀態(tài)。

其三，在投融資模式選擇方面，受2017年以來的金融風(fēng)險(xiǎn)及地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控政策的影響，各地已明顯進(jìn)入“后PPP時代”，不但PPP模式的適用范圍大幅收窄，而且相關(guān)主管部門的工作重心也已從PPP模式推廣轉(zhuǎn)入嚴(yán)厲規(guī)范，即便是相當(dāng)成熟的特許經(jīng)營模式也未能獨(dú)善其身。比較突出的例子，就是大量市政公用行業(yè)特許經(jīng)營項(xiàng)目賴以存續(xù)的一些基本游戲規(guī)則(如體現(xiàn)“或取或付”原則的基本水量設(shè)置)，已經(jīng)開始受到審計(jì)的明確質(zhì)疑，并被責(zé)令整改，理由是涉及固定回報(bào)，構(gòu)成地方政府隱性債務(wù)等等。至于圈內(nèi)一度熱議的“F+EPC”、“EPC+O”之類的模式，在合規(guī)層面更是破綻百出，難當(dāng)大任。

換言之，以今日基礎(chǔ)設(shè)施投融資的江湖，新秀PPP正從帶頭大哥的寶座上逐步淡出，就連老革命——特許經(jīng)營的地盤也未必就能高枕無憂，另外還有一幫各懷心事的小兄弟，奇裝異服卻又瞻前顧后，一時難成大器。在主流投融資模式的選擇上，不管部委行會們怎么想，地方政府確已普遍陷入迷惘狀態(tài)，急于求解而不可得。

二、相關(guān)各方的定位與選擇

之所以出現(xiàn)上述問題，應(yīng)該還是相關(guān)各方在“防風(fēng)險(xiǎn)”與“穩(wěn)增長”(或稱為“控債”與“發(fā)展”)雙重目標(biāo)的壓力之下，分別基于自身定位做出各自選擇的共同結(jié)果，相互關(guān)聯(lián)，在一定程度上也互為因果。

在政策端，從中央到地方都顯示出“防風(fēng)險(xiǎn)”的力量更強(qiáng)，相關(guān)規(guī)范性文件和政策宣貫的導(dǎo)向也十分明確。而在政策效應(yīng)的傳導(dǎo)機(jī)制上，出于合規(guī)層面的考量，從上至下往往體現(xiàn)出層層加碼的特點(diǎn)，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的騰挪空間亦由此受到相當(dāng)程度的限縮。此為相關(guān)政策定位及主動選擇的必然結(jié)果，估計(jì)短期內(nèi)不太可能出現(xiàn)顛覆性的變化。

略具新意的地方政策，近期比較值得關(guān)注的是《天津市人民政府關(guān)于市級政府投資項(xiàng)目統(tǒng)籌管理的意見》(津政發(fā)[2019]11號)。此文提出的“統(tǒng)一項(xiàng)目計(jì)劃、統(tǒng)一項(xiàng)目審批、統(tǒng)一資金平衡、統(tǒng)一實(shí)施監(jiān)管”的原則，以及市級政府投資項(xiàng)目統(tǒng)籌管理的辦法，基本符合自2004年投資體制改革以來政府投資項(xiàng)目的管理思路，但與PPP項(xiàng)目的現(xiàn)行游戲規(guī)則存在錯位，從中也許可以部分窺見地方政府在控債與發(fā)展政策選擇方面的最新動態(tài)。

反觀市場端，基礎(chǔ)設(shè)施投融資領(lǐng)域的主要參與者(包括地方政府、央企、國企、大型民企和金融機(jī)構(gòu))近年來所逐步形成的PPP項(xiàng)目“入庫信仰”開始發(fā)生動搖，純政府付費(fèi)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目也已失寵。而作為地方政府手中最有吸引力和說服力的資產(chǎn)——土地，目前不但很難用于各種基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式所需的資源配置，并且連以土地出讓收入為主的政府性基金預(yù)算也不得用于PPP項(xiàng)目運(yùn)營補(bǔ)貼支出了。毋庸諱言，市場玩家們手里的好牌有限，想打出精妙的配合并不容易，只能收縮戰(zhàn)線，等待新的市場信仰產(chǎn)生。而那些之前沖得過猛，底子又相對偏薄的玩家(多見于主投純政府付費(fèi)項(xiàng)目的民營企業(yè))，除了“抱大腿”或斷臂求生之外，其它選項(xiàng)已經(jīng)寥寥無幾。

三、新舊平衡的糾結(jié)和轉(zhuǎn)換

2014年下半年，筆者也曾經(jīng)調(diào)研過若干省市，當(dāng)時體會到的地方焦慮主要來自于《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(國發(fā)〔2014〕43號)對舊有平衡的沖擊，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展所慣用的左膀右臂(土地與平臺)受縛，而主要部委的政策信號引而不發(fā)，新的平衡未能形成。此后不久，PPP的組合拳陸續(xù)揮出，新的市場平衡與新的市場信仰逐漸成型，局面為之一變。期間，PPP的競爭者有之(政府購買服務(wù))，變形者有之(各類拉長版BT、明股實(shí)債、固定回報(bào)，不一而足)，但都未對新平衡造成太大的影響。PPP就像一顆橫空出世的新星，自帶流量，在其創(chuàng)設(shè)的三條超車道上一路急行(舊文參閱：《基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式新探之二——PPP的三條超車道》，直至2017年金融風(fēng)險(xiǎn)防控的大幕拉開。

編輯：程彩云