關于推動環(huán)境產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的建議

清華大學水業(yè)政策研究中心

在國際金融危機蔓延全球的今天，中央政府提出以4萬億投資來拉動內需、帶動經(jīng)濟發(fā)展的決定對緩解我國經(jīng)濟壓力具有非常積極的作用，其中，環(huán)境產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和推動應當作為中央投資拉動內需的一個重要支持領域。發(fā)展環(huán)境產(chǎn)業(yè)、有效解決環(huán)境污染問題、提高環(huán)境質量不僅是我國社會經(jīng)濟發(fā)展的必然需求，同時也是我國節(jié)能減排、建設兩型社會政策背景下的必然選擇。

一、環(huán)境產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀

環(huán)境設施建設發(fā)展迅速。近年來，隨著中國環(huán)境投資的加大，中國環(huán)境設施建設有了長足的發(fā)展。城市自來水用水人口3.48億人，用水普及率93.8%，近十年來我國城市用水人口總數(shù)平均每年增長3.54%，城市供水綜合能力為2.7億立方米/日。2007年底，城市污水年處理量達到226.8億立方米，近十年平均增長率為9.68%；2008年7月全國運營污水處理廠數(shù)量達到近1500座，而2000年不足200座；城市污水處理廠污水處理能力已達到7137.5萬立方米/天，十年污水處理廠處理能力的平均增長率高達19%；2007年底，全國城市污水處理率62.8%。十年平均增長率為3.7%。中國政府在2005年年底提出了城市污水處理率2010年要達到70％的目標，重點城市的污水處理率在2010年要達到80％，中小城市達到60％－70％，2008年底已經(jīng)接近這一目標。

市場機制體系初步建立。2002年以來，建設部等有關部門開始推進引入市場機制的改革，先后頒布《關于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》（2002）和《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（2004），通過5年的努力，我國在環(huán)境產(chǎn)業(yè)初步建立了以特許經(jīng)營為核心的市場引入機制體系。在全國市政公用行業(yè)內迅速涌現(xiàn)出大量的市場化改革項目，根據(jù)建設部2005、2006年的調研，全國市政公用行業(yè)（供水、污水、垃圾、供氣、供熱、公共交通）共上報調研所涉及的各類市政公用行事業(yè)項目近2000個，其中各行業(yè)均有超過半數(shù)以上的項目都已經(jīng)開展了以特許經(jīng)營制度為核心的引入市場機制的改革，而且特許經(jīng)營所涉及特許經(jīng)營制度的項目數(shù)每年仍在逐年迅速的增長之中。

市場主體得到發(fā)展。大量的社會企業(yè)開始進入環(huán)境產(chǎn)業(yè)的投資、建設、運營、管理環(huán)節(jié)，在我國公共服務領域逐步形成了一支初步健全的產(chǎn)業(yè)隊伍，也形成了一定的產(chǎn)業(yè)基礎。經(jīng)過五年的實踐，特許經(jīng)營制度已經(jīng)在我國市政公用行業(yè)的改革中發(fā)揮了巨大的積極作用，尤其是在引入資金和提高行業(yè)服務效率方面，促進了行業(yè)市場的良性發(fā)展。例如，在供水和污水行業(yè)，目前由非傳統(tǒng)企業(yè)處理服務的供水量和污水量已經(jīng)分別超過了全國2007年總供水量的20%和總污水處理量的70%；而且很多非傳統(tǒng)很多企業(yè)提供的服務也得到了地方政府和公眾的認可。

環(huán)境產(chǎn)業(yè)的服務業(yè)轉型加快，運營服務比例逐步提高。隨著環(huán)境設施的增加，環(huán)境產(chǎn)業(yè)的重心逐漸由工程服務、設備服務向運營服務轉移，以運供服務為核心的環(huán)境服務業(yè)比重逐漸加大。到2008年已經(jīng)形成的供水服務、污水處理服務和垃圾處理處理服務的總服務業(yè)產(chǎn)值分別達到約750億、100億和50億。中國環(huán)境服務業(yè)在環(huán)境產(chǎn)業(yè)中的比重達到約30%。

二、環(huán)境產(chǎn)業(yè)的主要問題

但是，我國的環(huán)境產(chǎn)業(yè)發(fā)展處在產(chǎn)業(yè)化的初期，產(chǎn)業(yè)轉型沒有完成，產(chǎn)業(yè)體系很不完善。

服務業(yè)比重仍然偏低。環(huán)境服務業(yè)的比重是環(huán)境產(chǎn)業(yè)成熟的標志，發(fā)達國家一般在50-60%之間，我國由于仍然處在環(huán)境設施的建設時期，環(huán)境服務業(yè)的比重較小，也發(fā)映出產(chǎn)業(yè)初期的基本特點。

市場機制沒有完善。雖然中國已經(jīng)開始建立和完善市場機制體系，但是受到立法體制的限制，中國的特許經(jīng)營制度還沒有完成立法，雖然已經(jīng)有7個地方性《特許經(jīng)營條例》發(fā)布，但是在國家層面目前仍然停留在部門規(guī)章的層次，對特許經(jīng)營所涉及的產(chǎn)權、稅收、土地、價格等綜合問題難以協(xié)調。

設施運營的系統(tǒng)效果差。環(huán)境設施“曬太陽”已經(jīng)成為社會關注的重點。據(jù)有關報道，河南省在2008年5月份有30座污水處理廠由于沒有穩(wěn)定運行受到環(huán)保部門通報批評；在污水處理費收繳情況相對理想的山東省，其已建成的151座污水處理廠中有42座運營負荷低于75%。根據(jù)中國水網(wǎng)的研究，2007年全國城市污水處理設施平均利用率僅為60.32%。環(huán)境設施較差的運營表現(xiàn)與產(chǎn)業(yè)化程度密切相關。

環(huán)境設施服務的標準化差，服務不規(guī)范。環(huán)境設施近年來迅速增長，但是管理難以跟上，大部分設施停留在粗放的管理水平之上，健全了ISO質量管理體系的污水處理廠不超過10%，管理水平差異極大。同時由于環(huán)境設施績效管理工具的缺失，企業(yè)管理水平高低不能達到有效甄別，也制約了政府的監(jiān)管。

產(chǎn)業(yè)分散，市場集中度差。目前的環(huán)境設施基本停留在當?shù)仄髽I(yè)經(jīng)營上，市場份額最大的公司所運營的服務水廠廠也不超過30個，全國1500個污水處理廠分散在近千個運營主體之中，調研發(fā)現(xiàn)，產(chǎn)業(yè)化程度相對較高的無錫所屬64個污水廠由40多個不同的企業(yè)主體經(jīng)營。經(jīng)營主體的分散造成了市場主體服務意識和品牌意識淡薄，造成技術服務的滯后，嚴重制約的服務質量的提高，也加大了政府監(jiān)管成本。

三、主要建議

針對目前環(huán)境產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀和問題，提出以下建議：

1、改變環(huán)境領域“誰污染，誰治理”的原則為“誰污染，誰負責”，為了保證環(huán)保設施的運行質量和效率，強化推進環(huán)境治理設施運營服務的市場化進程，推行專業(yè)化運營服務，鼓勵有品牌的環(huán)境企業(yè)適當擴大市場規(guī)模，提高市場的集中度。同時，政府所屬的事業(yè)單位等非市場主體應該徹底從建設運營主體中推出。

2、完善特許經(jīng)營制度，推行市場機制的投資運營模式。對于市政環(huán)境基礎設施，政府能夠出資的，鼓勵采取DBO（設計-建設-運營）的建設模式，政府資金困難的采用BOT（建設-運營-移交）建設模式，對于已經(jīng)建成和環(huán)境設施采用委托經(jīng)營或者TOT（移交-運營-移交）模式，交由專業(yè)化的運營服務商運營，特許期結束后要無償交還給政府或企業(yè)。

3、在特許經(jīng)營體系中，項目仍然是公用事業(yè)的性質，且屬于政府購買服務的產(chǎn)業(yè)性質，建議將目前集中在設備制造環(huán)節(jié)和污染產(chǎn)生環(huán)節(jié)的稅收優(yōu)惠政策向環(huán)境治理環(huán)節(jié)轉移，環(huán)境設施運營企業(yè)的營業(yè)稅、土地使用稅、房產(chǎn)稅、所得稅等建議進行明確而適當?shù)臏p免或免收，同時適當降低環(huán)境設施的土地和用電費用。這些減免可以降低政府的服務費支付壓力，控制服務價格，同時可以鼓勵專業(yè)服務公司向品牌化、規(guī)模化發(fā)展，提高產(chǎn)業(yè)化水平。

4、建議國家建立基于環(huán)境設施治理效果進行政府財政補貼機制，即動用專向財政資金對環(huán)境設施運營環(huán)節(jié)給予補貼，可以有效提高設施運營者積極性，并能夠保證設施正常運營，切實實現(xiàn)減排目標，改善環(huán)境質量。同時，將有限的國債資金集中投向污水處理管網(wǎng)、農(nóng)村環(huán)境設施等市場機制不能覆蓋的領域，與市場資金形成有機的補充。

編輯：全新麗