金永祥：中國PPP發展的五大階段

“目前，PPP模式最主要的問題是運作，專業機構參與非常關鍵。”在中國水網以“PPP模式在市政及環境產業應用及發展方向”為主題舉辦的全新對話欄目——環保產業“鏗鏘三人行”欄目中，大岳咨詢公司總經理金永祥系統總結了我國PPP發展的五大階段，并針對現階段存在的問題表達了自己的看法和建議。

PPP走過20年 經歷了五大階段

從1994年開始，PPP的發展走過了二十年，經歷了五大階段。PPP發展到試點階段，當時僅投標文件就有兩卡車，之后經過簡化，文件整理慢慢成熟起來。目前，在我國PPP已經進入了全新的發展階段

第一個階段是探索階段。從改革開放到1994年這段時間，改革開放促使很多外資涌入，有一些資金開始進入到基礎設施。

第二個階段是試點階段。從1994年到2002年，這段時間項目并不是很多，做的幾個項目都叫試點項目。包括地方的試點項目，和國家推出的五個項目，這些試點帶來了一定的規律規則。

金永祥認為，在這一階段各個中央的試點項目和各個地方的試點項目，有的得到了經驗、有的得到了教訓。他強調，這段時間十分重要，整個BOT的規則；包括后面的文件的形成；以及今天用的很多條款，許多都來自于當時的規則。

做第十水廠的時候，每家投標人的資料都非常全，大家的投標文件都是幾箱子，一共兩卡車。金永祥介紹，大概有四米長的卡車，五個小伙子弄了一晚上，把資料弄的非常有序。發現這些問題后，就開始簡化程序，經過實踐使文件整理慢慢開始成熟起來。

第三階段是推廣階段。金永祥介紹，這個階段是從2003年開始到2008年，當時建設部城建司請我們做方案。后來在2002年建設部出了相關文件，之后在全國宣講，交流開始增多，從2003年到2008年這段時間項目量顯著提高。

第四個階段是反復階段。從2009年到2012年。前三個階段的特點是市場經濟的特征非常清晰，以及民營企業參與的較多，競爭充分。而反復階段的一個特點就是市場競爭不充分，整個規則發生了變化。

2009年發生金融危機以后推出了四萬億，地方政府已經不再需要錢了，再做PPP的理由已經沒有。這個階段是國進民退的階段。2010年再想刺激已經起不到作用，這個階段資源基本上傾向于國有企業，只有央企能拿到別人拿不到的。出現了“彈簧門”，一邊是缺資源，一邊是央企有很多錢花不出去。

“現在我們進入第五階段，是全新的階段。”金永祥指出，目前PPP發展進入到了一個新的階段。去年十八屆三中全會后提出市場在資源配置中發揮決定性作用，提供了理論基礎。去年財政工作會議后部長專門做了有關PPP的報告。從而點燃了PPP的氣焰，國家發改委、住建部、財政部、國際組織全都開始參與進來。

鼓勵私人資本進入 優化混合所有制的管理機制

只要有私人資本進來，效率就會有所提高。效率提高，一個是由于在決策上把項目當成自己的事，另一個政府采購公共服務，有效的減少了貓膩

在PPP模式中用合資合股解決風險劃分的一個弊病就是責任分不清，導致政府一下進入了不熟悉的公司治理和項目管理中。對此，金永祥表示，能不合股的盡量減少合股。

金永祥認為，只要有私人資本進入，效率就會有所提高。有一個非常奇怪的現象，自來水廠有一半閑著，如果讓私人資本進來就會相對效率提高，一個是由于在決策上把項目當成自己的事，另一個政府采購公共服務，有效的減少了貓膩。

首先，總體而言，現在做的PPP項目肯定要比以前的PPP做的更完善。歷史的脈絡和步伐是有規律的，如果沒有之前的營養沒有任何人能把這項工作做好。對過去的諸多項目認真回顧，總結經驗教訓，在這個基礎上把工作做的更好。日本有一點做的比較好，從1999年PPP立法，過幾年有問題、有教訓就完善一次，其整個知識積累做的非常好。而我們需要做的是已經交過的學費不能再交了，包括合股，現在混合所有制一定得有主次，現在有的是50%對50%輪流執政，這是可怕的事情，會增加內耗。持股一定要搞清楚，要不然會彼此打架。

同時，他也表示，客觀地說，私營方并不是真善美的化身，政府持股對其確實有制約作用。因為政府一方考慮問題肯定會顧及當地民生，而社會資本考慮的是自己，在這個過程中處理不好就會產生內耗。

保證效率 評估需要專業的第三方機構

評估者必須是專業的第三方評估。從整個行業來講應該扶持一批專業的隊伍來做，必須培養專門的機構

BOT和特許經營推進初見成效，但普遍存在后期評估相對被忽視的問題，堅持五年做績效評估的非常少。金永祥表示，首先是目前并沒有一個特別的約定必須評估；其次是存在出錢評估的問題，拿誰的錢替誰說話。“誰來出錢，誰來委托評估。”在這個體制上得搞清楚。

評估者也必須是專業的第三方評估。金永祥指出，中介機構有很多，為了完成評估隨便找一個，甚至有些報告拿來寫寫都可以，這是走過場問題。至于由誰來評估，他表示，必須培養專門的機構，從整個行業來講應該扶持一批專業的隊伍來做。

同時金永祥也表示，目前99%以上的城市都找不到很專業的機構，讓第三方做好目前還存在一系列體制建設問題。當然，這是要在做的過程中來完善的問題，不動起來永遠都是假的，假的動起來才會變成真的。

風險波動的價格補貼機制 需要政府扶持

當整個項目看來沒有正常收益時，政府應該利用財政無償投入來提高收益率

北京地鐵4號線采用的是特許經營類型的PPP模式。其在運營中把隧道那部分財政投資后用近零租金的方式租借給項目公司，以提高項目收益，并在收益超過正常水平后通過租金調整來起到削峰作用。

金永祥以4號線的經營模式為例，提出，現在做項目要首先將項目遇到的各種各樣的問題想全，找出風險點，比如超支的風險，延期的風險等等。當整個項目看來沒有正常收益的時候，政府應該利用財政無償投入來提高收益率。他介紹類似地鐵4號線的經營模式在市政污水廠里也用到，在北京的某個項目，一開始對水質要求比較高，財務平衡不了，財政投進去一部分錢來補貼，另外有些設施也是政府建成后由投資人無償使用。

地鐵4號線的運作方式較好的體現了“伙伴關系、利益共享、風險共擔”的PPP三原則。但是，在市政與環境領域的PPP模式的推動上，還需要解決幾個深層次的問題。金永祥對PPP發展相關問題的分析和建議，在介紹PPP發展路徑的同時也對今后的工作具有一定的指導意義。

（本文根據大岳咨詢公司總經理金永祥發言整理）

編輯：田皓