《預(yù)算法》記的是“哪本賬”？

今年1月1日起，經(jīng)過修訂的《預(yù)算法》正式實(shí)施。由于它的重新修訂勢(shì)必將對(duì)政府采購(gòu)包括環(huán)境服務(wù)在內(nèi)的公共服務(wù)產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響，而與此同時(shí)產(chǎn)業(yè)界似乎對(duì)它的了解又有待深入，基于此，E20環(huán)境平臺(tái)傳播中心記者特以此為契機(jī)，專訪了在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公用事業(yè)等領(lǐng)域服務(wù)多年的法律專家——?jiǎng)⒕聪悸蓭煟?qǐng)她來(lái)詳述《預(yù)算法》的“前世”與“今生”。

問：《預(yù)算法》修改的大背景及立法目的為何？

答：2015年1月1日開始實(shí)施的《預(yù)算法》，與中共中央十八大精神以及新一屆政府管理國(guó)家的思路大背景密切相關(guān)，與國(guó)家倡導(dǎo)的“依法治國(guó)”、“市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”是一脈相承的，其目的在于規(guī)范政府的收支行為、強(qiáng)化預(yù)算約束，提升國(guó)家治理能力，構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度體系。

在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、清理地方政府債務(wù)及地方投融資平臺(tái)的形勢(shì)下，不能完全依靠公共財(cái)政資金進(jìn)行大規(guī)模投資，“要管住政府亂收錢、亂花錢”，“讓市場(chǎng)的歸市場(chǎng)，政府的歸政府，各盡其職”。

問：《預(yù)算法》與政府財(cái)政有著怎樣的關(guān)系？

答：現(xiàn)代財(cái)政法的制度體系，包括規(guī)范財(cái)政收入關(guān)系、財(cái)政支出關(guān)系、財(cái)政管理關(guān)系的所有法律制度。健全的財(cái)政法律體系，規(guī)范財(cái)政收入關(guān)系的，包括稅法、收費(fèi)法（如國(guó)家收取的非稅性收費(fèi)等）、國(guó)債法（包括內(nèi)債、外債）；規(guī)范財(cái)政支出關(guān)系的，包括政府采購(gòu)法、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法、財(cái)政投資法；規(guī)范財(cái)政管理關(guān)系的，是預(yù)算法，因此，預(yù)算法又稱為“國(guó)家會(huì)計(jì)法”。

問：《預(yù)算法》中規(guī)定了幾種政府預(yù)算的類型？

答：《預(yù)算法》規(guī)定的預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算。其中一般公共預(yù)算支出按照其功能分類，包括一般公共服務(wù)支出，外交、公共安全、國(guó)防支出，農(nóng)業(yè)、環(huán)境保護(hù)支出，教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育支出，社會(huì)保障及就業(yè)支出和其他支出。

問：我國(guó)《預(yù)算法》的發(fā)展歷程分為幾個(gè)階段?

答：新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)預(yù)算法的演變包括了幾個(gè)階段：它包括1949年的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議綱領(lǐng)》、1951年頒布的《預(yù)決算暫行條例》、1991年頒布的《國(guó)家預(yù)算管理?xiàng)l例》，以及1994年正式實(shí)施的《預(yù)算法》。此外，根據(jù)2014年8月31日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十次會(huì)議《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改“中華人民共和國(guó)預(yù)算法”的決定》修訂并自2015年1月1日起施行的新《預(yù)算法》。

預(yù)算法的以上發(fā)展，可以概括為三個(gè)階段：“中央地方合灶吃飯”、“中央地方分灶吃飯”（以1994年分稅制為標(biāo)志）、現(xiàn)在的“高度集中+分級(jí)管理”（中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、地方分級(jí)管理。國(guó)家實(shí)行一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算，共設(shè)五級(jí)預(yù)算，各級(jí)政府“自己的日子自己過，自己記賬自己平衡”）三個(gè)階段。

問：預(yù)算法修訂之后會(huì)對(duì)地方政府（縣市一級(jí)）帶來(lái)哪些影響？

答：會(huì)帶來(lái)以下4個(gè)方面的影響：

1、政府的全部收入和支出都納入預(yù)算。

2、經(jīng)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算，非經(jīng)法定程序，不得調(diào)整。各級(jí)政府、各部門、各單位的支出必須以經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出。

3、上級(jí)政府不得在預(yù)算之外調(diào)用下級(jí)政府預(yù)算的資金。下級(jí)政府不得擠占或者截留屬于上級(jí)政府預(yù)算的資金。

4、縣級(jí)以上政府審計(jì)部門依法對(duì)預(yù)算執(zhí)行、決算實(shí)行審計(jì)監(jiān)督。對(duì)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開。

問：新《預(yù)算法》還有其他哪些亮點(diǎn)？

答：它突顯了4個(gè)方面的特征：

1、預(yù)算的編制、審查、批準(zhǔn)都有嚴(yán)格的法定程序。

2、各級(jí)預(yù)算的收入和支出實(shí)行收付實(shí)現(xiàn)制。

3、國(guó)家實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收繳和集中支付制度，對(duì)政府全部收入和支出實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付管理。

4、在預(yù)算執(zhí)行中，各級(jí)政府一般不制定新的增加財(cái)政收入或者支出的政策和措施，也不制定減少財(cái)政收入的政策和措施；必須做出并需要進(jìn)行預(yù)算調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)在預(yù)算調(diào)整方案中做出安排。

《預(yù)算法》的修訂，將會(huì)影響到第三方治理、政府采購(gòu)公共服務(wù)和PPP等改革方式的最終落地。于此，E20研究院將對(duì)此問題展開深入研究，并在“2015（第十三屆）水業(yè)戰(zhàn)略論壇上與各界分享最新成果，敬請(qǐng)同步關(guān)注！

劉敬霞簡(jiǎn)介

劉敬霞律師，是北京市道和律師事務(wù)所合伙人，執(zhí)行主任。曾擔(dān)任北京市律師協(xié)會(huì)環(huán)境法律專業(yè)委員會(huì)秘書長(zhǎng)、北京市律師協(xié)會(huì)政府法律顧問委員會(huì)委員、北京市律師協(xié)會(huì)證券期貨委員會(huì)委員、北京市女律師工作委員會(huì)委員，同時(shí)，還曾擔(dān)任上市公司獨(dú)立董事、中央企業(yè)投資管理和國(guó)有企業(yè)法律顧問職務(wù)。

她在法律服務(wù)方面深耕20余年，精通土地、基礎(chǔ)設(shè)施、建設(shè)工程、公用事業(yè)、投資、并購(gòu)、證券、金融、基金、公司管理、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等法律業(yè)務(wù)，為企事業(yè)單位、政府機(jī)構(gòu)和社會(huì)團(tuán)體提供了廣泛的法律服務(wù)，并以其豐富的專業(yè)經(jīng)驗(yàn)獲得客戶高度贊譽(yù)。

編輯：田皓