《開封市揚(yáng)塵污染防治條例》立法解讀

一、《開封市揚(yáng)塵污染防治條例》制定的背景

打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)，是黨的十九大作出的重大決策部署，事關(guān)滿足人民日益增長的美好生活需要，事關(guān)全面建成小康社會、經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和美麗中國建設(shè)。市委市政府高度重視大氣污染防治工作，近年來，全力組織開展了大氣污染防治攻堅戰(zhàn)，取得了明顯成效。但由于歷史欠賬較多，仍然存在一些問題需要著重解決，大氣污染防治面臨的形勢依然嚴(yán)峻。現(xiàn)實(shí)來看，揚(yáng)塵對城市大氣污染的貢獻(xiàn)率占比較高，據(jù)有關(guān)部門檢測，揚(yáng)塵污染對開封市空氣綜合指數(shù)的貢獻(xiàn)比超過了30%，是影響開封市當(dāng)前環(huán)境空氣質(zhì)量的重要因素。強(qiáng)化揚(yáng)塵污染防治既是改善大氣環(huán)境的迫切需要，也是大氣污染防治攻堅的關(guān)鍵戰(zhàn)役。

由于揚(yáng)塵污染涉及建設(shè)工程施工、建（構(gòu)）筑物拆除、公共場所及道路清掃保潔、綠化養(yǎng)護(hù)、物料運(yùn)輸與堆存等諸多方面，綜合管控難度較大,而相關(guān)的法律、法規(guī)仍比較籠統(tǒng)，針對性不足等問題。為此有必要制定開封市揚(yáng)塵污染防治方面的地方性法規(guī)，為全面打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)提供堅強(qiáng)的法制保障。

經(jīng)市委同意，市人大常委會、市政府將《開封市揚(yáng)塵污染防治條例》（以下簡稱“《條例》”）列為2019年度正式立法項目。《條例》于2019年10月31日經(jīng)開封市第十五屆人大常委會第七次會議審議通過，并于2019年11月29日獲河南省十三屆人大常委會第十三次會議批準(zhǔn)通過，將于2020年3月1日正式實(shí)施。《條例》的頒布實(shí)施，標(biāo)志著開封市揚(yáng)塵污染防治工作法治保障更加完善，對保護(hù)和改善大氣環(huán)境質(zhì)量，保障公眾健康，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)具有重要意義。

二、《開封市揚(yáng)塵污染防治條例》的框架內(nèi)容

《條例》在堅持法制統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，立足于開封市實(shí)際情況，堅持問題導(dǎo)向，著重細(xì)化揚(yáng)塵污染防治各項措施，強(qiáng)化揚(yáng)塵防治法律責(zé)任，具有較強(qiáng)的立法針對性和可操作性，共分為5章47條。

第一章，總則，共10條。明確了立法目的與依據(jù)、適用范圍、概念界定、防治原則，并對政府及其相關(guān)部門揚(yáng)塵污染防治基本職責(zé)、單位和個人一般性揚(yáng)塵污染防治義務(wù)、鼓勵技術(shù)創(chuàng)新及獎勵制度等作出規(guī)定。其中，第三條結(jié)合開封市的實(shí)際情況對揚(yáng)塵污染的內(nèi)涵進(jìn)行了合理擴(kuò)展，加入了農(nóng)業(yè)機(jī)械作業(yè)問題。

第二章，防治措施，共19條。明確建設(shè)單位、施工單位、工程監(jiān)理單位的揚(yáng)塵污染防治基本職責(zé)，并對工程施工、建（構(gòu)）筑物拆除、公共場所和道路清掃保潔、綠化養(yǎng)護(hù)、物料運(yùn)輸堆存、石材木料作業(yè)、農(nóng)業(yè)機(jī)械作業(yè)等人為活動或者裸露地面因自然力所產(chǎn)生的顆粒物對大氣環(huán)境造成的揚(yáng)塵污染防治作出具體規(guī)定。

第三章，監(jiān)督管理，共7條。針對政府有關(guān)部門具體揚(yáng)塵污染防治監(jiān)督管理職責(zé)、揚(yáng)塵污染防治信息化建設(shè)以及揚(yáng)塵污染防治的監(jiān)督檢查、掛牌督辦、重點(diǎn)揚(yáng)塵污染源名錄制度、投訴舉報處理機(jī)制等做出規(guī)定。

第四章，法律責(zé)任，共10條。針對違反本條例規(guī)定的行為設(shè)置了相應(yīng)的罰則。

第五章，附則，共1條。針對條例施行日期進(jìn)行了明確。

三、《開封市揚(yáng)塵污染防治條例》的主要特點(diǎn)

（一）合理界定揚(yáng)塵污染概念

從目前各地?fù)P塵污染防治立法來看，何謂揚(yáng)塵污染并沒有統(tǒng)一的固定表述模式。結(jié)合學(xué)界理論研究、相關(guān)部門規(guī)范和部分城市揚(yáng)塵立法調(diào)研，《條例》在強(qiáng)調(diào)揚(yáng)塵的地質(zhì)材料塵特點(diǎn)基礎(chǔ)上，結(jié)合開封市農(nóng)業(yè)機(jī)械及農(nóng)作物脫粒、脫殼等作業(yè)揚(yáng)塵污染突出的現(xiàn)實(shí)問題，在列舉揚(yáng)塵污染的具體產(chǎn)生源時除涉及土壤揚(yáng)塵、施工揚(yáng)塵、道路揚(yáng)塵、堆場揚(yáng)塵等四個基本范疇外還加入了農(nóng)業(yè)機(jī)械作業(yè)問題。《條例》第三條最終把揚(yáng)塵污染界定為：工程施工、建（構(gòu)）筑物拆除、公共場所和道路清掃保潔、綠化養(yǎng)護(hù)、物料運(yùn)輸堆存、石材木料作業(yè)、采砂取土、農(nóng)業(yè)機(jī)械作業(yè)等人為活動或者裸露地面因自然力所產(chǎn)生的顆粒物對大氣環(huán)境造成的污染。

（二）細(xì)化部門責(zé)任、強(qiáng)化監(jiān)督管理

為保障揚(yáng)塵污染防治措施的貫徹落實(shí)，建立各部門分工負(fù)責(zé)、齊抓共管的工作格局十分重要。根據(jù)上位法規(guī)定和“管行業(yè)必須管環(huán)保”的原則，結(jié)合《開封市機(jī)構(gòu)改革方案》，《條例》對生態(tài)環(huán)境、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、城市管理、交通運(yùn)輸、自然資源和規(guī)劃、水利、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)等相關(guān)部門揚(yáng)塵污染防治的具體職責(zé)予以清晰界定。其中，針對開封黃河灘區(qū)揚(yáng)塵污染現(xiàn)象嚴(yán)重、灘區(qū)揚(yáng)塵污染管理職責(zé)不明的問題，《條例》第三十一條規(guī)定：黃河河務(wù)管理部門負(fù)責(zé)黃河工程管理范圍內(nèi)揚(yáng)塵污染防治的監(jiān)督管理；林業(yè)主管部門負(fù)責(zé)黃河濕地自然保護(hù)區(qū)揚(yáng)塵污染防治的監(jiān)督管理；自然資源和規(guī)劃主管部門負(fù)責(zé)黃河灘區(qū)其他區(qū)域與土地利用有關(guān)的揚(yáng)塵污染防治監(jiān)督管理。

在明確部門職責(zé)的同時，《條例》還強(qiáng)化了部門監(jiān)管措施。《條例》第七條規(guī)定，負(fù)有揚(yáng)塵污染防治監(jiān)督管理職責(zé)的市人民政府工作部門，應(yīng)當(dāng)依據(jù)各自職責(zé)制定揚(yáng)塵污染防治導(dǎo)則，作為管理依據(jù)并向社會公布。《條例》第三十二條至三十六條分別設(shè)置了揚(yáng)塵污染防治的信息化建設(shè)與信息共享規(guī)定、對企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者揚(yáng)塵污染防治情況進(jìn)行監(jiān)督檢查的規(guī)定、年度重點(diǎn)揚(yáng)塵污染源名錄及重點(diǎn)揚(yáng)塵污染源責(zé)任單位義務(wù)的規(guī)定、突出揚(yáng)塵污染問題掛牌督辦的規(guī)定、揚(yáng)塵污染投訴舉報處理的規(guī)定。

（三）細(xì)化重點(diǎn)領(lǐng)域揚(yáng)塵污染防治措施

《條例》根據(jù)開封市實(shí)際情況和揚(yáng)塵污染防治工作的客觀需要，對揚(yáng)塵產(chǎn)生的重點(diǎn)領(lǐng)域分門別類地規(guī)定了揚(yáng)塵污染防治的具體措施和要求。

1.施工揚(yáng)塵污染防治方面。《條例》第十一條至十三條分別規(guī)定了建設(shè)單位、施工單位、工程監(jiān)理單位的一般性揚(yáng)塵污染防治義務(wù)，其中第十一條特別強(qiáng)調(diào)了建設(shè)單位應(yīng)將揚(yáng)塵污染防治責(zé)任明確納入施工、運(yùn)輸、監(jiān)理等合同的義務(wù)要求。

隨后，《條例》第十四條針對施工單位施工應(yīng)當(dāng)采取的一般性揚(yáng)塵污染防治措施做了統(tǒng)一性規(guī)定。在此基礎(chǔ)上，《條例》第十五條至十九條分別針對房屋建筑工程施工、城市建筑物裝飾裝修施工、房屋或者其他建（構(gòu)）筑物拆除施工、綠化施工和養(yǎng)護(hù)作業(yè)、市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工以及水利工程施工和城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)河、湖、渠整治等領(lǐng)域的特殊性揚(yáng)塵污染防治義務(wù)做出了細(xì)化規(guī)定。

編輯：李丹